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GLOBALIZACION E IMPERIO: LOS NUEVOS PARADIGMAS DE OCCIDENTE - Esquema de Clases N° 5 para la asignatura de ENFOQUES TEORICOS DE LA GLOBALIZACION

Prólogo

 

Este ensayo en la forma de Esquema de Clases N° 5 tiene por objeto examinar para fines pedagógicos, la relación entre imperio y globalización, a la luz de algunas categorías de análisis de la Ciencia Política y de las Relaciones Internacionales, en el marco de la asignatura de Enfoques Teóricos de la Globalización en el Semestre VIII de la carrera de Ciencia Política en la Universidad ARCIS.

Punta Arenas - Magallanes, invierno de 2006.

Manuel Luis Rodríguez U.   Cientista Político.

 

Imperio, hegemonía imperial y orden planetario: algunos elementos de análisis 

 

¿Qué es lo que explica el ascenso histórico de Estados Unidos hacia la condición de potencia global dominante y hegemónica a partir de la segunda mitad del siglo XX?   Habría que explorar en las causas del desarrollo económico y tecnológico del capitalismo durante el siglo XIX y que encuentra su cristalización en Norteamérica, a lo largo de las fdos guerras mundiales del siglo XX: la única gran potencia que emerge triunfante de ambas guerras es Estados Unidos, incluso no obstante que la Unión Soviética fue la otra gran vencedora de la Alemania hitleriana en 1945.  

Es posible sustentar la hipótesis de que el ascenso histórico de Estados Unidos a la condición de potencia dominante durante el siglo XX, se explica por la expansión del modo de producción capitalista a escala planetaria, por el uso ostensible y sistemático de la guerra como instrumento de dominación y de avasallamiento de las potencias que no aceptaran la hegemonía estadounidense, y por la existencia de una cultura-ideología liberal-capitalista que otorga sustento ideológico y justificación política a esta dominación, la que se expande a nivel mundial como parte de una industria cultural.  Según este esquema explicativo por lo tanto, tres serían las causas fundamentales del ascenso de EE.UU. a la condición de potencia mundial hegemónica: la expansión económica y tecnológica capitalista, la acción bélica como herramienta de dominación y la expansión de una ideología que le da sustento.

¿El mundo ha entrado en una nueva era imperial?

Resulta sintomático constatar que en la discusión teórica e intelectual que se plantea hoy en las Ciencias Sociales y la Ciencia Política contemporáneas en particular, no es si estamos asistiendo o no a una nueva era imperial, sino cuál será la duración de esta dominación.  El que Estados Unidos haya ascendido a la condición de potencia imperial en el mundo actual no está en discusión, es, por el contrario, un dato histórico y empírico fuera de discusión.  Lo que nos parece provechoso analizar es si acaso ésta dominación, esta hegemonía imperial se está produciendo sin obstaculos y cuáles son los rasgos característicos de dicha hegemonía imperial.

Para entender este fenómeno necesitamos situarnos teóricamente en una perspectiva global del orden mundial, y para ello recurriremos a la noción de "sistema-mundo" para dar cuenta de un orden mundial articulado sistémicamente en el que se integran actores de distinta jerarquía y potencia, dentro de estructuras mundiales y/o globales que tienden a interrelacionarse entre sí.   El mundo ha entrado, también desde el siglo XX, en un modo de organización mundial que denominamos "sistema-planeta" o "sistema-mundo": es este modo de organizsción global el que constituye el trasfondo de la constitución de un sistema imperial y unipolar de hegemonía. 

La hegemonía en el sistema-mundo significa, desde el punto de vista teórico y por definición, la existencia de una potencia cuya situación geopolítica y geoestratégica le permite imponer una forma más o menos estable de distribución del poder dentro del espacio global o planetario. La hegemonía se define por la capacidad de un actor -en este caso de un actor estatal-financiero-tecnológico- para imponer la forma cómo se va a ordenar el sistema mundial.   Esta hegemonía global implica o supone un período de "paz", lo que significa en primer lugar la ausencia de confrontación militar o estratégica, no de cualquier forma de lucha militar, sino de la que se produce entre las grandes potencias del sistema, o sea una confrontación a escala planetaria. Un período de hegemonía requiere, y al mismo tiempo genera, "legitimación", entendiendo por tal la sensación por parte de los principales agentes políticos (incluyendo grupos amorfos como las "poblaciones" de varios Estados) de que el orden social existente es el mejor posible, o de que el mundo ("la historia") se mueve continua y rápidamente hacia ese orden social.

Tales períodos de hegemonía real, en los que la capacidad de la potencia hegemónica de imponer su voluntad y su "orden" sobre otras potencias no se ve sometida a amenazas serias, han sido relativamente poco duraderos en la historia del sistema-mundo moderno. En mi opinión, se han dado sólo tres casos: las Provincias Unidas a mediados del siglo XVII, el Reino Unido en el XIX, y los Estados Unidos a mediados del XX. Sus respectivos "momentos de hegemonía" entonces, duraron alrededor de veinticinco a cincuenta años en cada caso.

Al final de cada uno de esos períodos, esto es, cuando la antigua potencia hegemónica se iba convirtiendo simplemente en una gran potencia entre otras (incluso si seguía siendo durante algún tiempo la más fuerte desde el punto de vista militar), el sistema perdía estabilidad y en consecuencia también perdía legitimación, lo que implica menos paz. En este sentido, el período actual, que sucede a la hegemonía de los U.S.A., no es esencialmente distinto a los que siguieron a la hegemonía británica durante el siglo XIX, o a la holandesa a mediados del XVII.

Pero si ésto fuera todo lo que pudiera decirse del período 1990-2025, o 1990-2050, o 1990-?, apenas valdría la pena discutir sobre ello, excepto a lo más como una cuestión de gestión técnica de un orden mundial inestable (que es precisamente como demasiados políticos, diplomáticos, profesores y periodistas lo tratan).

Hay, sin embargo, más, probablemente mucho más, en la dinámica del próximo medio siglo, poco más o menos, de gran desorden mundial. Las realidades geopolíticas del sistema interestatal no descansan exclusivamente, ni siquiera principalmente, sobre el rapport de forces militar entre el subconjunto privilegiado de Estados soberanos que llamamos grandes potencias --esos Estados suficientemente grandes y ricos que disponen de ingresos que les permiten desarrollar una capacidad militar seria.

En primer lugar, sólo algunos Estados son suficientemente ricos como para disponer de tal base recaudatoria, siendo esa riqueza más la fuente que la consecuencia de su fuerza militar, aunque evidentemente ese proceso se retroalimente. Y la riqueza de esos Estados con respecto a la de otros depende tanto de su tamaño como de la división del trabajo en la economía-mundo capitalista.

La economía-mundo capitalista es un sistema que implica una desigualdad jerárquica de la distribución basada en la concentración de ciertos tipos de producción (relativamente monopolizada, y por tanto con una elevada tasa de beneficio) en ciertas zonas limitadas, que se convierten así en atractores de la mayor acumulación de capital. Esa concentración permite el reforzamiento de las estructuras estatales, que a su vez tratan de garantizar la supervivencia de esos monopolios relativos. Pero como los monopolios son de por sí frágiles, se ha ido produciendo una constante, discontinua y limitada pero significativa relocalización de esos lugares de concentración a lo largo de toda la historia del sistema-mundo moderno.

 

La hegemonía imperial: rasgos principales 

 

Veamos primeramente los rasgos definitorios de la hegemonía imperial.

Podemos construir teóricamente una definición de la "hegemonía imperial", como una condición voluntaria y una forma de manifestación de la dominación de un Estado o de un actor del sistema internacional sobre los demás actores del sistema, sobre la base del ejercicio político, económico, material o tecnológico, cultural e incluso territorial de determinadas formas de hegemonía, que son reconocidas objetivamente por los demás actores y que los coloca a éstos en una posición más o menos subordinada y de dependencia dentro del sistema. Según esta definición que propongo, la hegemonía imperial es una condición que tiene distintas dimensiones, pero que implica esencialmente, estructuralmente, una asimetría más o menos profunda en las relaciones entre los actores del sistema internacional, en términos de subordinación y dependencia.

Pero además, como lo propongo en esta definición, la dominación imperial se da como una condición voluntaria, es decir, que ella se expresa como una expresión de la voluntad clara, más o menos explícita del actor imperial para ejercer esa dominación, para hacerla visible y para presentarla como incontrastable.  No basta ser imperio; es necesario que el Estado imperial desee abiertamente serlo y ejercer esa dominación, lo que significa también que en la ideología propia, en la "Razón de Estado" de dicho Estado imperial, siempre aparece una justificación que explica y sustenta la hegemonía imperial como necesaria, natural e ineludible.   En el caso que nos ocupa, Estados Unidos no solo ejerce materialmente su hegemonía -aún a pesar de las crecientes formas de oposición y de rechazo que ocasiona- sino que encuentra las razones y motivaciones que la justifican y la avalan.  

Y esa ideología justificadora de la dominación imperial actualmente en proceso de instalación, puede identificarse como el dogma de la globalización.

Ahora bien, el fenómeno central, crucial que ha sucedido desde mediados del siglo XX en adelante, es que el sistema mundial ha ingresado en una nueva era imperial, es decir, en un período histórico en el que, superada la bipolaridad anterior (1945-1990) se abre un período de duración indeterminada en el que se establece o tiende a establecerse un orden unipolar caracterizado por la afirmación hegemónica de la potencia estadounidense, cualificada como potencia global.

 

La hegemonía que comienza en las conciencias 

 

Se nos presenta ahora como objeto de análisis, las razones culturales, acaso epistemológicas que explican la emergencia del imperio estadounidense, como el prototipo del imperio moderno.  Max Weber se sentiría inclinado a atribuir a la ética protestante y a la visión del dinero que ésta postula, algunas de las causas profundas que explican esta deriva hacia la dominación imperial.  La escuela marxista se inclinaría a explicar este tópico, a partir de un examen centrado en las condiciones económicas del desarrollo capitalista mundial, como lo hicieron en su momento Hilferding, Lenin y Rosa Luxemburgo, entre otros autores.

Otros autores, como Huntington o Fukuyama se inclinarían a presentar este fenómeno histórico, como una tendencia ineluctable, inevitable de la dominación estadounidense.  Pero, tenemos derecho a preguntarnos cuáles son los rasgos que identifican que estamos en presencia de una época imperial.

¿Estamos entrando en una nueva época histórica imperial?  ¿El planeta avanza hacia la hegemonía imperial?  ¿Qué rasgos distintivos y característicos presentaría esa dominación imperial?

Veamos primero los rasgos de la mentalidad estadounidense que permiten pensar que el imperio es una realidad estructural del actual sistema internacional, pero que detrás de esa realidad subyace un trasfondo cultural e idiosincrático mucho mas profundo.   La mentalidad estadounidense, se caracteriza por adscribir se a una lógica competitiva que atraviesa la totalidad de la vida social; los estadounidenses son educados desde la infancia en la lógica de competir, de luchar para ganar, de prepararse para una competencia en la que siempre tienen que prevalecer, en la que siempre tienen que ganar.   El idealismo valórico que caracteriza a la idiosincracia estadounidense y a su política exterior, no alcanza a borrar el profundo materialismo que caracteriza a sus formas de vida: son materialistas prágmáticos que justifican sus demandas, necesidades y metas, con el idealismo de unos cuantos valores individualistas.

Hay además en ellos, una profundo sentido de superioridad.  Los estadounidenses han sido educados en la superioridad de la cultura, del modo de vida de su país, como un paradigma único y de alcance universal.  Para los estadounidenses, la cultura de su país es el prototipo superior de toda la civilización humana y esa sjuperioridad necesaria y naturalmente tiene que traducirse en dominación.  Hay en esta visión, una lectura profundamente darwiniana del mundo y de la historia. 

La globalización junto con el ideario liberal, puede considerarse como el paradigma del capitalismo en Occidente en el presente inicio del siglo XXI.

Analizemos esto.

Referencias bibliográficas y documentales

Wallerstein, I. THE POLITICS OF THE WORLD-ECONOMY: THE STATES, THE MOVEMENTS AND THE CIVILISATIONS. Cambridge University Press, 1984.

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LA TECNICA DE LAS ENCUESTAS - OTRAS CONSIDERACIONES METODOLOGICAS

Introducción

La encuesta sería el "método de investigación capaz de dar respuestas a problemas tanto en términos descriptivos como de relación de variables, tras la recogida de información sistemática, según un diseño previamente establecido que asegure el rigor de la información obtenida" (Buendía y otros, 1998, p.120). De este modo, puede ser utilizada para entregar descripciones de los objetos de estudio, detectar patrones y relaciones entre las características descritas y establecer relaciones entre eventos específicos.

En relación a su papel como método dentro de una investigación, las encuestas pueden cumplir tres propósitos (Kerlinger, 1997) :

Servir de instrumento exploratorio para ayudar a identificar variables y relaciones, sugerir hipótesis y dirigir otras fases de la investigación

Ser el principal instrumento de la investigación, de modo tal que las preguntas diseñadas para medir las varaibles de la investigación se incluirán en el programa de entrevistas.

Complementar otros métodos, permitiendo el seguimiento de resultados inesperados, validando otros métodos y profundizando en las razones de la respuesta de las personas.

Ventajas

La metodología de encuesta aparece especialmente pertinente en las siguientes situaciones

Cuando se quiere generalizar el resultado a una población definida, porque es más fácil obtener una mayor muestra que en otras metodologías

Cuando no se pueden utilizar la técnica de observación directa por factores económicos o contextuales
Es especialmente indicada para recoger opiniones, creencias o actitudes.
En términos generales, esta metodología está especialmente indicada en estudios con objetivos descriptivos y donde se requieren muestras grandes para el estudio de algún aspecto de la población.

Desventajas

Entre las desventajas de este método encontramos que:

Dificultades para establecer relaciones causales
No toma en cuenta los factores contextuales que pueden interferir en las respuestas del sujeto
Proceso de investigación por encuesta
El proceso de investigación por encuesta, a grandes rasgos, consta de tres etapas de desarrollo: teórico-conceptual, metodológica y estadística-conceptual.

Fase teórico-conceptual

Se debe recurrir tanto a fuentes primarias como secundarias para definir de mejor manera los objetivos y el diseño del estudio. El no conocer de manera adecuada los aspectos a investigar puede llevar a la acumulación de datos que no aportan nada o que no alcanzan a justificar la inversión realizada en la investigación.

Fase metodológica

Planificación de la encuesta
Algunos puntos a tomar en cuenta en esta fase son:

Los objetivos deben ser definidados claramente, ya que de ellos depende el éxito de la investigación

El propósito de la encuesta no debe ser muy ambicioso ni tan reducido que no permita la toma de decisiones

La población debe estar bien definida atendiendo a criterios geográficos, demográficos y temporales. Si la población es pequeña, deberán ser encuestados todos los sujetos; si es numerosa, se deberá realizar un muestreo representativo que permita generalizar los resultados a la población total.

En general, toda planificación de una encuesta debe responder a tres principios básicos: propósito que se persigue, población a la cual va dirigida y recursos materiales y humanos con los que se cuenta.

Encuesta descriptiva v/s Encuesta explicativa

De acuerdo a los objetivos del estudio, se puede planificar una encuesta del tipo descriptiva, si lo que se necesita es conocer las características de una población, o una del tipo explicativa, si es necesario contrastar hipótesis o establecer relaciones causales.

En el caso de las encuestas descriptivas, será necesario incluir datos personales y/o laborales de los encuestados para realizar comparaciones entre categorías y utilizar una muestra representativa, especialmente en aquellas poblaciones que sean muy heterogéneas.

Ahora bien, la planificación de una encuesta explicativa requiere haber especificado el campo de trabajo tras haber realizado una encuesta descriptiva, homogeneizando las muestras para lograr contrastar de manera adecuada las hipótesis; estas muestras deberán estar compuestas por aquellas individuos que posean naturalmente la variable independiente.

Los reactivos
Reactivos de alternativa fija

Los reactivos de alternativa fija ofrecen una elección entre dos o más alternativas. También se conocen como preguntas cerradas. El más común es el denominado dicotómico, en el cual se pregunta si o no, acuerdo o desacuerdo, etc. Con frecuencia se agrega una tercera alternativa, del tipo "no sé" o "no me decido".

Entre las ventajas de los reactivos fijos encontramos la mayor confiabilidad, la facilidad de categorizar las respuestas y su fácil codificación. Entre las desventajas, encontramos su superficialidad, la posibilidad de irritar al encuestado o a obligarlo a contestar de una manera no acorde a sus reales pensamientos.

Reactivos abiertos

Los reactivos abiertos se muy importantes en las entrevistas. Las preguntas abiertas son aquellas que proporcionan un marco de referencia para la respuesta, pero imponen un mínimo de restricciones a la respuesta.

Entre las ventajas de las respuestas abiertas trenemos su flexibilidad, la posibilidad de profundizar en un tema, la posibilidad de aclarar malos entendidos, lograr un estado de confianza con el entrevistado y valorar de mejor manera las actitudes, emociones y pensamientos de éste. Además, las respuestas pueden indicar posibilidades de relaciones e hipótesis.

Reactivos de escala

Una escala es "un conjunto de reactivos verbales ante los cuales un individuo responde expresando grados de acuerdo o desacuerdo, o algún otro modo de respuesta. Los reactivos de escala tienen alternativas fijas y colocan sobre algún punto de la escala al individuo que responde" (Kerlinger, 1997, p.502)

Elaboración de instrumentos de recolección de datos


Cuestionario

Es la técnica de recogida de datos más utilizada en la metodología de la encuesta. Pretende "conocer lo que hacen, opinan o piensan los encuestados mediante preguntas realizadas por escrito y que puedan ser respondidas sin la presencia del encuestador" (Buendía y otros, 1998, p.124)

Es de gran ayuda para realizar el cuestionario la realización de una preencuesta, la cual puede consistir en entrevistas individuales o incluso en documentación sobre investigaciones similares. Tras realizarse la preencuesta, esta puede entregar información pertinente para la inclusión o no de determinados contenidos en la encuesta

a) Elaboración de un cuestionario
Se debe especificar:

Datos de identificación y clasificación : sexo, edad, estado civil, etc.
Número de preguntas: el necesario, evitando hacer preguntas de más. Toda pregunta debería estar relacionada de algún modo con el problema de investigación.

El tipo de preguntas más adecuado : esto dependerá tanto del tipo de información requerida como del tipo de encuesta aplicada. En relación al tipo de información, si lo que se requiere es una elección clara entre un número pequeño de alternativas, lo más indicado sería, por lógica, una pregunta cerrada. En relación al tipo de encuesta aplicada, en los cuestionarios autoadministrados, son preferibles las preguntas cerradas. Si se hacen preguntas abiertas, deben ser breves de contestar.

Redacción de las preguntas : deben ser lo más claras y sencillas posibles, evitando la ambigüedad, cuidando que el lenguaje sea el más apropiado para el grupo al cual se dirige. Una pregunta ambigua es aquella que permite a interpretaciones alternativas y a diferentes respuestas en función de estas interpretaciones. En general, las preguntas deben tener un sola idea y no contener palabras o expresiones ambiguas.

Evitar la aparición de preguntas conducentes, es decir, de aquellas que sugieren la respuesta. Junto a esto, también se debe evitar el hacer preguntas que supongan un grado de conocimientos que el sujeto pueda no poseer.
Orden de las preguntas y su disposición: se debe poner primero las más interesantes, para posteriormente preguntar por las más difíciles o embarazosas tras haber creado un clima de confianza. Se deben poner juntos aquellas preguntas que traten sobre un mismo tópico, pero evitando colocar juntas aquellas preguntas que puedan influir en la respuesta de una posterior.
Preguntas de "alivio", que permiten evitar el cansancio y cambiar de tema cuando sea necesario.

Aspectos formales: clase, tipo y color de impresión, espacios de respuesta, tipo de codificación,etc.
Redactar los escritos que deben acompañar al cuestionario: En primer lugar, una carta al encuestado, donde se solicita su cooperación, ofreciendo información sobre la investigación y agradeciendo su participación y, en segundo, las instrucciones para el cumplimiento del cuestionario.

Sobre este punto, buscar más información en :

Selltiz, C., Jahoda, M, Deutsch, M. y Cook, S (1965). Métodos de investigación en las relaciones sociales. Madrid, Ed. Rualp. Páginas 601- 646.
 

 b) Realización de un cuestionario

Aplicación directa

Es la forma preferida. El encuestador puede explicar los objetivos de la investigación, responder dudas y aclarar las preguntas del cuestionario. Es recomendable fijar la fecha de recogida para aumentar la tasa de encuestas respondidas.

Esta forma de aplicación es de gran utilidad cuando el cuestionario debe ser respondido por personas que conviven o trabajan juntas en el mismo lugar, ocupándose poco tiempo y dinero en la recolección de información.

Aplicación por correo

Presenta la aplicación por correo la desventaja de la poca tasa de respuesta que presenta. La mejor forma de aumentar el porcentaje de respuestas es a través de un seguimiento de los cuestionarios

c) Ventajas y limitaciones
Entre las ventajas tenemos la no necesidad de personas preparadas para su aplicación y la mayor reflexión aplicada a las respuestas, debido a la mayor cantidad de tiempo que posee el sujeto al no verse presionado por un entrevistador. Además, al ser más uniforme el estímulo, puede aumentar la confiabilidad y el anonimato puede fomentar la honestidad y la franqueza.Junto a esto, son más económicas que las entrevistas.

Entre sus limitaciones encontramos la baja tasa de respuesta que se obtiene al enviarla por correo y la variabilidad de la respuesta en función del estado general de la persona.

La Entrevista

Esta consiste en "la recogida de información a través de un proceso de comunicación, en el transcurso del cual el entrevistado responde a cuestiones, previamente diseñadas en función de las dimensiones que se pretenden estudiar, planteadas por el entrevistador". Según Kerlinger (1997), la entrevista del tipo estructurada sería mejor que los cuestionarios autoadministrados para sondear el comportamiento de las personas, sus intenciones, sus emociones, sus actitudes y sus programas de comportamiento.

Características de la entrevista estructurada
La entrevista estructurada se caracteriza por que ser se realiza a partir de un cuestionario previamente elaborado, el cual es aplicado inflexiblemente, tanto en el contenido de las preguntas como en su orden. Tiene la ventaja de impedir los sesgos del entrevistador, pero sólo le permite preguntar por ambigüedades o por asuntos que requerirían mayor exploración en tanto esta eventualidad haya sido considerada de antemano; en los casos donde sea necesario una mayor libertad se puede usar una entrevista semi-estructurada, donde el orden de las preguntas puede ser variado, así como la forma de preguntar, ateniéndose a un guión base que responde a los objetivos de la investigación y a la información que se pretende conseguir.

Fases de la elaboración de una entrevista
Preparación de la entrevista

En toda entrevista es fundamental que el entrevistado se sienta a gusto y tenga una buena impresión del entrevistado. Para ello, el entrevistador debe contar con una buena disposición y conocer el guión de preguntas que aplicará, de modo tal de no provovar la impresión de improvisación.

El lugar donde se realizará la entrevista debe estar alejado de fuentes de ruido y de interrupciones, de modo tal de facilitar la comunicación.

Ejecución de la entrevista
Una vez iniciada la entrevista, si el entrevistador no fuese conocido por el entrevistado, debe dar a conocer los objetivos y la justificación de la realización de la entrevista al entrevistado, recalcando la confidencialidad de los datos que éste aporta.

La encuesta debe realizarse de modo fluida, sin interrupciones, atendiendo el encuestador más a la persona que a la encuesta y evitando dar la impresión de un interrogatorio.

El entrevistador no debe dar su opinión y no se deben realizar discusiones ni justificaciones.

Conclusiones

Es recomendable tomar notas en el mismo momento de la entrevista, de modo tal de registrar lo más fielmente la respuesta del entrevistado.

Al finalizar la entrevista, esta debe terminar en un clima de cordialidad tal que impida la aparición de sentimientos de desconfianza e irritabilidad por el desarrollo de la entrevista.

Ventajas y limitaciones
Ventajas

Se puede recoger información de personas de bajo nivel cultural
Permite conocer, además de las respuestas, el estado de ánimo y el ambiente del entrevistado.
Es posible obtener mayor información que con los cuestionarios en preguntas difíciles
Existe menor pérdida de información: generalmente se accede a las entrevistas y, aunque se algunas resulten fallidas, siempre será menor el porcentaje de pérdida que en los cuestionarios.
Desventajas

Sesgo del entrevistador
No se mantiene el anonimato, como en los cuestionarios
Es necesaria una preparación de los encuestadores para que los resultados sean fiables
Implica una gran inversión de tiempo y tiempo.


Referencia bibliográfica


Buendía, L., Colás, P. y Hernández, F. (1998). Métodos de Investigación en Psicopedagogía. Madrid: McGraw-Hill.
Kerlinger, F. (1997). Investigación del comportamiento. México, D.F.: McGraw-Hill.
 

LA OPERACIONALIZACION DE LOS CONCEPTOS EN CIENCIAS SOCIALES

 

La construcción del objeto de investigación: el “problema” en la investigación cualitativa

 

En el comienzo de la ciencia, están los problemas.  En el comienzo de las Ciencias Sociales están los problemas sociales.  Antes que el problema debe existir un tema. Cuando el investigador posee experiencia se plantea el problema directamente, ya que esta experimentado en el tema. El tema es uno de los grandes ámbitos de la realidad social, como pueden ser:

Pobreza y miseria.
Inmigración y género.
Huelgas.
Violencia familiar.
Situación del sindicalismo.

Este primer corte de la realidad es imprescindible.

La realidad es tan amplia que el proceso de investigación se encarga de reducir el ámbito donde nos vamos a mover. En un principio de la investigación el tema puede ser el que nos guste, ya que toda la realidad social puede ser objeto de investigación. Solo se puede estudiar un tema y no más de dos a la vez ya que sería muy lioso llevar a cabo dos investigaciones. También un tema puede ser muy amplio por lo que se reduce a través de los problemas, que es un aspecto de ese tema.  

Sabemos además, que un “problema” no es siempre una sola realidad simple y precisa, sino que en realidad es una “situación problemática”, es decir, un conjunto de factores y condicionantes que se sitúan en la causa del asunto, que intervienen en su desarrollo real, concreto, objetivo.  Esta construcción de la realidad reducida a un problema es el punto de partida teórico y metodológico para emprender una investigación.  En realidad, desde el punto de vista metodológico, el problema se convierte en un “constructo”.

La ciencia estudia la realidad a través de sus problemas, es decir, lo que hace el investigador es problematizar la realidad, para estudiar en ella el aspecto en el que desea focalizarse: su objeto de investigación.

Ahora, ¿cómo pasamos de un problema a un objeto de investigación?

Debemos delimitar el problema; para llegar a un objeto de investigación debemos:

a) Establecer los límites conceptuales del problema.  Las definiciones que hemos construido previamente, nos sirven para fijar las fronteras conceptuales dentro de las cuales vamos a trabajar investigando.
b) Delimitar el problema desde el punto de vista temporal.  Respondemos a la pregunta ¿cuándo sucedió el hecho o los hechos? ¿desde cuándo se origina el problema?  ¿dentro de qué rango de tiempo vamos a investigar el problema en cuestión? ¿disponemos de información empírica o de fuentes suficientes para investigar dentro de ese rango de tiempo?
c) Delimitar el problema desde el punto de vista espacial o social. Las preguntas más pertinentes que debemos formularnos aquí son, entre otras: ¿quiénes son los individuos y/o grupos afectados por el problema? ¿cuál es la percepción de gravedad o de urgencia que existe del problema? ¿el problema ha tenido resonancia en los medios de comunicación social?

 

Sujeto y objeto de la investigación

 

El sujeto de la investigación es siempre el científico, el investigador, el profesional que emprende una investigación.

El objeto de la investigación, por su parte, es el tópico o aspecto de la realidad que desea investigar.  No importa si el objeto de investigación sean ciertos individuos, un grupo de personas o una institución,  el objeto de la investigación siempre será distinto y diferenciable respecto del sujeto que investiga.

Ahora bien, a medida que el investigador se involucra en su objeto de investigación, comienza a formarse ideas preconcebidas, comienzan a aparecer ciertos condicionamientos que lo asocian no solamente con el fin último del proceso investigativo, sino también con los medios y las técnicas de la investigación y, sobre todo, con los individuos que son precisamente objeto de la investigación.

Entre el objeto y el sujeto de la investigación tiende a aparecer una relación sutil y compleja de intercambio y de conocimiento, que pudiendo servir a la profundización del proceso de búsqueda, puede comprometer el fin último perseguido: el conocimiento. 

Para ello resulta pertinente la idea de “ruptura epistemológica”.

¿Cuáles son las exigencias fundamentales de la “ruptura epistemológica”?

a) que el compromiso básico e inalterable del investigador sea con la ciencia y con el conocimiento científico, más allá de sus preferencias individuales;
b) que el investigador siempre distinga al interior de la experiencia investigativa, al objeto de su investigación, de las preferencias y sentimientos que le surgen respecto del objeto de éste;
c) que en el proceso investigativo, no introduzca un sesgo personal o subjetivo que distorsione las herramientas metodológicas o el análisis de los resultados de aquel, para favorecer o desfavorecer a los individuos objeto de su investigación.

Las  ciencias sociales modernas han elaborado para este tópico, la noción de “ruptura epistemológica”: la distancia que debe existir siempre entre el sujeto investigador y el objeto investigado, de manera que el primero sepa mantener en todo momento y en toda circunstancia, la máxima objetividad posible para no comprometer el resultado final: el conocimiento científico que se busca.   Disciplinas sociales como la Psicología deben atender particularmente a las exigencias de la “ruptura epistemológica”

Ejemplo de Popper:

- Contexto del descubrimiento. Momento en el que yo decido que investigar y él porque (que quiero investigar).
- Contexto de justificación.  Momento en el que tengo que encontrar los datos y analizarlos.

Hay que tener en cuenta que los motivos por los que yo investigo cierta cosa pueden ser cualquiera. Muchos mantienen que el investigador tiene que ser desinteresado, pero esto no es así, ya que el investigador tiene que estas interesado, porque todos poseemos interés, valores, prejuicios, etc. La elección del tema y del problema debe ir ligado con los valores de cada uno. No hay que ser indiferente, ya que siempre van a estar en juego nuestros valores. Popper mantenía que el científico libre de valores no existía, ya que el porque de la investigación lo va a responder el científico.

Ahora bien, para pasar de un tema a un problema, tiene que ser una situación precisa que involucra a un número determinado de individuos.  Se trata entonces de delimitar el tema, en virtud de sus principales características o rasgos.  Por ejemplo, “la pobreza urbana en la ciudad de Punta Arenas, entre 1995 y 2000.”

 

Estructura de pertinencia

 

Cuando se hace ciencia inconscientemente se cambia de perspectiva, pero en la ciencia hay que ser riguroso. La estructura de pertinencia es un conjunto de normas de actuación apropiadas para cada situación.

La actividad científica posee sus propias normas, por lo que cuando se hace ciencia se aprende a actuar de formas distintas, pero siendo las mismas personas.

Cómo se plantea un tema como problema

Un tema pasa a ser un problema cuando se plantean interrogantes, es decir, cuando una situación o hecho reviste características tales que originan dudas, interrogantes. Por ejemplo, una huelga, un conflicto laboral, la cesantía, serían hechos, temas, tópicos, pero se convierten en problema –para el investigador en Ciencias Sociales- cuando en torno a este hecho, nos planteamos interrogantes.
Para ello recurrimos a dos enfoques: cualitativo o cuantitativo.

Un enfoque cualitativo del problema sería preguntarse: cómo puede afectar la vida familiar, una huelga de larga duración; cómo puede afectar a la producción de una empresa, un paro total de larga duración.
En cambio, un enfoque cuantitativo del problema se preguntaría, por ejemplo: porqué hay más huelgas entre los hombres que entre las trabajadoras mujeres; o  cuál es el grado de sindicalización de los hombres y mujeres.

El problema es una cuestión concreta sobre un tema. Esta cuestión nace del contrastar lo que se piensa de la realidad y la realidad.   Hay que preguntarse si esta cuestión que me planteo no posee respuestas o si las hay y están en otra investigación, y si me sirven para mi investigación. Esto nos va a servir para saber si seguir adelante con la investigación y en el caso de seguir nos sirve para formular mejor nuestro problema o matizarlo.   Pero antes de continuar con el análisis del problema, debemos definirlo, debemos definir los conceptos con los cuales vamos a trabajar en Ciencias Sociales.

 

Definición de los conceptos

 

La ciencia trabaja con conceptos, es decir, con categorías de análisis que permiten describir y comprender un aspecto de la realidad.

El edificio de las Ciencias Sociales se construye como una edificación de ladrillos, y los ladrillos son los conceptos.  Las definiciones conceptuales definen los términos o una variable mediante otros conceptos.  Estas definiciones, que son aquellas herramientas básicas con las que construimos nuestro objeto de investigación,  describen la esencia o las características reales de un objeto o fenómeno.  ( )

En particular, son útiles las definiciones operacionales, que constituyen el conjunto de procedimientos que describen las actividades que un observador debe realizar  para medir una variable.

Hay que clarificar bien las palabras que utilizamos, ya que estas no son objetivas, son construcciones sociales. Al ser construcciones sociales poseen funciones, como la función comunicativa, pero cumplen más funciones:

 Comunicar.
 Valorar la realidad.
 Ordenar la percepción: Si tu percepción está ordenada, sí que puede haber comunicación. Ordenar la percepción en la practica es lo que hacemos con la realidad social, ordenarla.

Desde el punto de vista de las Ciencias Sociales, la realidad se ordena con conceptos, palabras, por eso vemos la realidad a través de conceptos.  Definir quiere decir adjudicar a un significado un concepto y existen dos formas de definir:

Definiciones Reales: son definiciones normalizadas, de diccionario. Son definiciones sostenidas por muchos años de uso o por ser acuñadas por expertos, por eso es muy difícil encontrarlas en la realidad. Son tan cerradas que al final no se encuentran por el mundo. Como ventajas tiene que estas definiciones son acuñadas por otros autores. Son útiles para la acción científica, pero a veces la realidad no cabe en la definición.

Definiciones Nominales: Son definiciones específicas, también se las suele llamar definiciones “ad hoc”, hechos al momento. Son definiciones que sirven para la practica, para que la gente sepa que se está hablando. Como ventaja se puede acomodar la realidad a la definición, pero la desventaja es que cualquier culpa caería en el quien hace la definición.

Si utilizamos una o otra definición tendremos que proponer como se puede observar el fenómeno a analizar. El cómo se obtiene en la practica una definición operacional es enseñar que tiene que hacer un investigador para que analice lo mismo que se está investigando.

Para poder investigar debemos tener un problema, pero para tratar un problema tenemos que abordarlo. Para resolver los problemas de investigación tenemos que proponer como posibilidad una vía de escape, otra solución. Cuando planteamos un proyecto, también debemos plantear una posible respuesta, llamada hipótesis, que es una respuesta probable al problema que se investiga.

 

La hipótesis de la investigación

 

El tener un problema de investigación significa poseer una hipótesis. Existe la llamada hipótesis guía o hipótesis de trabajo, que es aquella toma de decisión metodológica que responde a la pregunta de por donde vamos a empezar el problema.

Las hipótesis son proposiciones tentativas acerca de las relaciones existentes entre dos o más variables, y se apoyan en conocimientos organizados y sistematizados.  Las hipótesis contienen variables y éstas son propiedades cuya variación puede ser medida.  Las hipótesis surgen normalmente del planteamiento del problema y la revisión de la literatura disponible sobre el tema, así como de algunas teorías existentes.

Las hipótesis deben referirse a una situación real, y las variables contenidas en ella deben ser precisas, concretas y poder observarse en la realidad.  A su vez, la relación entre las variables debe ser clara,  verosímil y medible.

La hipótesis tiene como función básica servir de acceso, de guía a lo que vamos a investigar. Por lo que la hipótesis es una respuesta probable y provisional que damos al comienzo de la investigación. Va a ser el marco de la investigación. La hipótesis es el problema unido a la respuesta en una frase con sentido.

Se hacen mejores hipótesis cuando tenemos un mayor conocimiento del tema. Todos los términos de una hipótesis tienen que tener una preferencia empírica, todos los términos tienen que ser contra restados por la realidad.

 

Las variables de la investigación

 

Toda la realidad social es una realidad compuesta por variables. Una variable es un hecho social (el paro, la violencia, la religión, etc.) que cambia de valor. Un hecho que es constante no sirve para explicar nada. Cuando hablamos de valor no nos referimos solo a valores numéricos, sino también palabras, conceptos, etc. La religión es una variable, es un hecho social, que cambia de valor (hay católicos, ateos, budistas, etc.). Podemos investigar también dos hechos sociales: problema – respuesta y su relación. Puede ser que el cambio de valor en uno afecte al otro.

Hay dos variables con distintos valores relacionados entre sí: cuanto más se desayuna, más nota se saca o por el contrario cuanto menos se desayuna, menos nota se saca.  Lo que se intenta es explicar los cambios de valor que se producen en una variable que llamamos problema y los cambios de valor en otra variable, que sería la respuesta. Entre las dos obtenemos la hipótesis. Pretendemos modificar las variables de cambio para resolver el problema. Buscamos relación problema – respuesta para poder actuar sobre el problema.

Tipos de variables

Las variables, aunque distintas entre si se relacionan, por lo que la investigación se complica. En cada variable se hacen cosas distintas:

Variables Nominales: Son aquellos hechos sociales que clasifican a los individuos, es decir si eres de la misma o distinta clase. Sirven para poner variables de igualdad o desigualdad. Como ejemplo tenemos el sexo (eres de diferente o igual sexo), nacionalidad, ideología política, etc. A los distintos valores que puede adoptar una variable se le va a llamar categorías.

Variable Ordinales: Son aquellas que clasifican (relación de igualdad o desigualdad), pero que además sirven para ordenar (jerarquizar). Estas variables permiten hablar de “mayor que...” o “menor que...”.

Lo que hacen estas variables es establecer relaciones de equivalencia y de orden. Las variables no tienen por que tener siempre categorías. Las categorías son construcciones y según lo que se investiga se pueden categorizar de forma distinta una variable. Por ejemplo la categoría religión se puede dividir en subcategorias (herramienta con la que queremos coger la investigación).

Hay tres condiciones que debe presentar una categoría:

Si son una clasificación quiere decir que se construye a partir de un principio de clasificación, se clasifica la realidad a partir de una norma. Como ejemplo si clasificamos a la gente por si son pertardos o no. Mala clasificación:

Variable: clase social.
Categorías: alta, baja, media alta, media baja, proletario, explotador, etc.

Solo debemos tener en mente un principio de categorización.

La categorización debe cumplir el principio mutuo de exclusión. Deben ser excluyentes entre sí. Una categoría es una especie de estantería, lo que metemos en una categoría no podemos ponerlo en otra. Tenemos como ejemplo el expuesto anteriormente, en donde a un obrero solo se le podría meter en una categoría. El ejemplo más típico es cuando al categorizar por edades lo hacemos en intervalos: 15-20/ 20-25/ 25-30. Y al que tiene 20 años donde le metemos en el 15-20 o 20-25.

El principio de exhaustividad, en donde las categorías deben de ser exhaustivas, debe entrar en ellas toda la realidad que se quiere analizar. Como ejemplo esta el del pelo, toda la gente con debe poder entrar, pero muchas veces se utiliza lo llamado “otros”.

Variables de intervalo: Además de clasificar y ordenar se pueden hacer operaciones aritméticas. Hallar el %. En estas variables las categorías son expresadas a través de números. Como ejemplo: la temperatura, accidentes de tráfico, etc. Se crean a traves de escalas, las cuales también pueden ser palabras, a parte de números. Estas variables se construyen con categorías o con números (numero de sindicatos, de horas perdidas, etc.).
1. Variables de Razón: Son variables de intervalo, pero que tienen un valor 0, absoluto. No todas las variables expresadas con números son 0 absoluto, 0 grados sí que es un valor, pero 0 años no existe.

Relaciones entre las variables.

1. Relación Básica: Aquí la variable influye sobre la otra. Los cambios de valor de una variable se explican por los cambios de valor de la otra variable.
La variable cuyos cambios de valor queremos explicar se llama variable dependiente.  La variable que pensamos que puede explicar los cambios de la dependiente  se llama variable dependiente.

Las variables, exceptuando 3, no son en si mismas dependientes o independientes, sino que son dependientes o independientes según lo que estamos investigando. Hay tres variables que solo pueden ser independientes:
- Sexo
- Edad
- Etnia               

Atributos variables, los cambios en la edad pueden  explicar cambios en la ideología, pero los cambios en la ideología no      pueden explicar los cambios en la edad.

Por ejemplo:
Variable intención de voto: a quien se va a votar en las próximas elecciones.
Intención de voto: dependiente (problema: que influye en la intención de voto).
Situación económica del país: independiente.
I (situación económica)                             D (intención de voto)
2. Relación Asimétrica: Una variable influye sobre la otra, pero la otra no influye sobre la variable principal, una no es causa de la otra. A veces hay relación entre variables que parecen asimétricas, pero que no lo son. Se las llama relaciones puramente estadísticas (relaciones aparentes), puede haber una relación que queremos seguir y que luego no ocurre nada, cuando se hacen encuestas suele ocurrir.

Variables intervinientes.

Sirven para detectar relaciones puramente aparentes y para mejorar las investigaciones, aunque siempre hay rupturas entre las variables.  Las variables intervinientes son aquellas que se pueden relacionar tanto con la variable independiente como con la dependiente.

 

Los indicadores

 

En las Ciencias Sociales se trabajan con realidades que en la mayor parte de los casos no son directamente observables, las variables con las que se trabajan casi nunca son observables. En ciencia se dice que se debe investigar aquello que posee naturaleza empírica, pero sí que se puede realizar la observación a través de indicadores. Los indicadores hacen referencia a las variables con sus categorías. La variable por excelencia que no necesita indicador es el sexo.

Los indicadores son una realidad directamente observable, a través de los cuales podemos analizar un hecho que no es observable. Hay que tener en cuenta que hay que construir los indicadores, pero estos deben responder a nuestras necesidades de investigación.

Los indicadores pueden ser:
 Hechos
 Preguntas
Ejemplo:

Variable: fumar
Categorías: Sí / no
Indicadores de fumar: ¿fumas?, ¿Qué fumas?, ¿Cuánto fumas? .

En muchos casos los indicadores son preguntas, aunque también se puede indicar a través de un hecho. Las variables necesitan de indicadores, ya que sino indicamos lo que entendemos (indicadores para cada categoría) puede suceder que 3 personas que investigan lo mismo les salgan conclusiones diferentes porque cada uno posee indicadores distintos. Los indicadores son importantes para saber lo que observamos.

Qué, quién, cómo.

Estas cuestiones están relacionadas. Según que problema nos planteemos nos estamos estableciendo hacia un determinado tipo de informante y a un determinado tipo de técnica.
Selección (informante):
- Cualitativas (entrevista): Todo el mundo da significados que componen la realidad. MÁS SIGNIFICATIVOS (elección), no interesa generalizar, no interesa profundizar.
- Cuantitativa: (investigación colectivo general: encuesta). Lo más importante es el aspecto objetivo de la realidad. Forma de selección técnica es el MUESTREO.
Un hecho por si mismo no completa la realidad social, ya que la realidad social está compuesta por significados. Un hecho puede ser realizado por muchas personas y ser el mismo hecho, pero el significado que hacen los “actores” puede ser diferente.

 

TRABAJO, CAPITAL Y GLOBALIZACION. UNA MIRADA DESDE LA ECONOMIA POLITICA - Esquema de Clases N° 4 para la asignatura de ENFOQUES TEORICOS DE LA GLOBALIZACION

 

"Lo que distingue a las épocas económicas unas de otras no es lo que se hace sino el cómo se hace, con que instrumentos de trabajo se hace. Los instrumentos de trabajo no son solamente el barómetro indicador del desarrollo de la fuerza de trabajo del hombre, sino también el exponente de las condiciones sociales en que se trabaja". (K. Marx, El Capital. Crítica de la Economía Política. Vol. I.)

 

PROLOGO

 

Este ensayo presenta una reflexión multidisciplinaria en torno a la relación entre capital y trabajo en el marco de la actual tendencia globalizadora.  Se trata de una contribución intelectual a una reflexión prospectiva, nmecesaria para desarrollar una visión global y de conjunto respecto de los cambios profundos que están sucediendo a escala planetaria dentro del actual sistema capitalista de dominación.

Manuel Luis Rodríguez U.  Cientista Político.

Punta Arenas - Magallanes, invierno de 2006.

 

LA GLOBALIZACION COMO TENDENCIA PROFUNDA

 

Las transformaciones estructurales que se han venido manifestando en el capitalismo mundial, obedecen tanto a una mutación de orden material-tecnológico, como a la incorporación de nuevos patrones de acumulación del capital y de utilización del trabajo en el conjunton de la estructura productiva y económica.  Asistimos en esencia, al surgimiento de un capitalismo global o planetario, que se presenta a sí mismo como el paradigma "final de la historia".

El planteamiento que presenta K.Marx sobre los instrumentos de trabajo (en la nota introductoria) es de particular  significación para la valoración del tránsito hacia una nueva  época económica del capitalismo iniciado a finales del siglo XX y que durará presumiblemente a lo largo de la primera mitad del siglo XXI, en momentos en que la sociedad contemporánea está asistiendo a una revolución sin precedentes, manifestada en el avance impetuoso de una revolución científico técnica, con efectos profundos en esferas claves para el desarrollo, ampliando la posibilidad de mayores vínculos entre los integrantes de la economía mundial.

Tales transformaciones estructurales a las que estamos asistiendo tienen en su base, el surgimiento de un nuevo paradigma tecno-económico, resultante de la revolución tecnológica, caracterizada como la revolución electrónica-informática, y que se traduce en cambios fundamentales en las telecomunicaciones, la microbiología, la computarización, y que tienen impactos profundos y duraderos en la esfera del trabajo humano.

En comparación con las revoluciones económicas e industriales anteriores, asistimos ahora a la manifestación de los impactos de las innovaciones en la esfera tecno-productiva, impactos que son mucho más radicales y globalizadores. Para establecer el vínculo entre la globalización y el nuevo paradigma tecno-económico existen algunas afirmaciones que señalan que la era previa a la globalización fue construida alrededor de los costos decrecientes del transporte; gracias a la invención del ferrocarril, la máquina de vapor y el automóvil, la gente pudo acceder a los lugares más remotos, más rápido y con costos baratos, comerciando en las plazas más lejanas a costos muy bajos.

Por  otra parte, como lo plantea Th. L. Friedman "...la era de la globalización es construida alrededor de los costos decrecientes de las telecomunicaciones", en lo que es significativo, el desarrollo de los medios de comunicación masiva, desempeñando un papel importante los satélites, sistemas de televisión por cable, fibras ópticas, e Internet, los que en su conjunto han revolucionado las comunicaciones, permitiendo quebrar las barreras del espacio y el tiempo, uniendo localidades distintas y distantes a lo largo y ancho de un espacio devenido global.

También es relevante como resultado de estas transformaciones, la aparición de nuevos productos (edición electrónica, con el CD-ROM, software educativos, microordenadores, terminales multimedia) y nuevos servicios (consulta de banco de datos en el trabajo, o en la casa, Internet). Estos servicios se apoyan en la fusión informática, la televisión, el teléfono, y el satélite a través del dominio de las tecnologías digitales. La puesta en funcionamiento de estas técnicas a través de la generalización de la informática y de los servicios, la miniaturización de los computadores y sus componentes y su conexión a redes de escala planetaria, tienden a modificar paulatinamente al mundo, y la escala en la que podemos pensar el mundo, y también impactando en los mercados financieros y las redes de información. La magnitud de interrelaciones que producen los cambios del paradigma tecno-económico a nivel del mapa mundial, ha hecho plantear la idea de que se está asistiendo a un "fenómeno de transformación civilizacional" a escala planetaria. El efecto de estos cambios ha sido una mayor inserción en la globalización, en lo que podríamos llamar un "efecto de arrastre".


LA TRANSICION HACIA UN NUEVO PARADIGMA


Desde el punto de vista histórico, se pueden observar algunas características del paradigma tecno-económico anterior al actual, que hacen más visibles la magnitud de los cambios, los cuales indican que la economía mundial globalizada está funcionando con un mecanismo distinto al de antes. El anterior toma cuerpo entre los años 20s y 30s del siglo XX, influyendo sobre el crecimiento logrado por la economía a partir de la Segunda Guerra Mundial, presenta como características básicas los siguientes aspectos: el paradigma tecno-económico prevaleciente hasta mediados de los años setenta del siglo XX, se basó en el uso del petróleo barato y los materiales intensivos en energía, especialmente los plásticos.

Ese paradigma ha entrado en crisis, sobre todo por el encarecimiento de las fuentes energéticas y por las crecientes dificultades de abastecimiento como efecto de una presencia cada vez más agresiva del imperio estadounidense en las principales zonas productoras de hidrocarburos.

A su vez, el modelo de eficiencia para la organización del trabajo en la planta industrial clásica se basó en el proceso continuo, o línea de ensamblaje para la producción masiva de productos iguales; el tipo de empresa era la "corporación", manejada por una jerarquía administrativa y gerencial, de carácter profesional y separada de la producción; su estructura incluía un departamento de investigación y desarrollo; la competencia en el mercado tomaba forma oligopólica; las ramas motrices eran las gigantes empresas petroleras, petroquímicas y otras productoras de bienes masivos energo-intensivos para los mercados de consumo y militares.

El crecimiento complementario de estas ramas permitió el desarrollo de un sector de servicios que abarcaban desde estaciones de gasolina y supermercados hasta la industria publicitaria y el sector financiero diversificado, de manera similar ocurrió en la industria de la construcción. Este sistema requería una creciente mano de obra especializada, tanto en la planta productiva como de oficina, se beneficiaba de economías de aglomeración. A nivel socio-institucional, en este contexto es relevante el papel del Estado como redistribuidor de riqueza, comprometido activamente directa e indirectamente con la economía.

A diferencia del patrón tecno-económico anterior, en el actual, con el rápido crecimiento y la amplia disponibilidad de la microelectrónica barata y, el bajo costo del manejo de la información, se están conformando y difundiendo características seculares que dan muestras de cambios en las fuerzas productivas y con ello se denota el desenvolvimiento de nuevas relaciones de producción, en la base de la reproducción capitalista. En la actualidad el uso intensivo de energía cede terreno al de información. El resultado es el desenvolvimiento de un nuevo paradigma tecno-económico, basado principalmente en la informática y las telecomunicaciones, en un nuevo modelo gerencial puesto en práctica a gran escala, originalmente experimentado por los japoneses y asumido con diversas modificaciones por los países más avanzados, y en unn nuevo patrón de referencia para el trabajo, el que se deslocaliza y se diversifica hasta el infinito.

Entre los cambios más significativos que el paradigma emergente introduce en la esfera productiva están: la organización de la producción basada en un sistema de articulación de módulos productivos de tamaño pequeño y flexible, lo que implica una adaptabilidad o flexibilidad, que permite pasar de la fábrica a gran escala a una fabricación variada correspondiente a una demanda cada vez más diferenciada; el paso de un modelo de producción intensivo en energía y materia prima a un modelo intensivo en información, conocimientos y servicios; el paso de una red flexible y descentralizada con gran autonomía, pero con una dirección estratégica.

Los resultados de estas transformaciones han sido entre otros: el uso de recursos materiales que tienden al ahorro de materiales y energía; desplazamiento del empleo a nivel micro y sectorial, y dependiente del ritmo de crecimiento a nivel macro, lo cual transforma el perfil de habilidades y conocimientos requerido por la fuerza laboral; reconstitución de las cadenas productivas, ocasionando cambios en los sistemas de comercialización, transporte y de servicios financieros, etc.

La característica más relevante de las tecnologías de información (semicomputadores, programas de computación y telecomunicaciones) y que las distingue de las olas tecnológicas anteriores (energía a vapor o electricidad) es su ubicuidad, en tanto permiten ser aplicadas a todos los sectores de la economía, sean manufacturas, la administración, los servicios o la agricultura. Son insumos importantes para la producción de bienes y servicios (como la energía a vapor y la electricidad).

Como resultado de las modificaciones mencionadas se está produciendo un cambio de perfil de las inversiones, trayendo como consecuencia la desaparición de ramas y mientras que tienden a consolidarse. Por consiguiente, la estructura de las empresas y de las economías capitalistas tienden a verse modificadas como resultado del carácter globalizante del nuevo paradigma tecno-económico. Ello es visible a través de una clasificación de ramas productivas en términos de ramas vectoras, motrices e inducidas.

Las ramas vectoras son las que hacen uso intensivo del factor clave. En el modelo anterior se destacaban los automóviles, tractores, y artículos eléctricos; en el paradigma actual, computadoras, equipos de telecomunicación e industrias de software. Las ramas motrices, son las responsables de la producción del factor clave y otros insumos, en el patrón anterior eran las grandes empresas petroleras, automotrices y petroquímicas, en el actual, las fábricas productoras de semiconductores.

La función específica de esta rama es la reducción del costo de los insumos, de manera que haya una expansión del nuevo patrón tecnológico, por lo que el crecimiento de su mercado depende de la magnitud de generalización del nuevo paradigma en la esfera de la producción. Las ramas inducidas son consecuencia de las ramas vectoras y complementarias a ellas, se nutren de la mano de obra que las ramas vectoras desplazan: en el paradigma anterior eran las gasolineras y supermercados, en el actual, servicios de software, sistemas variados de asesoría, redes de distribución y servicios de mantenimiento.


CAMBIOS EN LA ESFERA DEL CAPITAL


Es conveniente precisar algunas características sobre el impacto del nuevo paradigma tecno-económico en la empresa capitalista, debido a que en la concepción del mundo actual se tiende a construir desde el proceso de trabajo bajo una nueva lógica tanto en la producción como en los mercados.

Esta nueva estructura lleva a un nuevo tipo de empresas más flexibles, viéndose cuestionada la producción en masa frente a la producción por lotes, redefiniéndose la cuestión de la escala. En el paradigma anterior la escala óptima era siempre mayor que los mercados internos; en el nuevo paradigma las nociones de escala óptima y de configuración óptima de planta se refieren a la perfecta adecuación a las condiciones específicas de mercados de destino seleccionados.

Ello es el resultado de la introducción de controles eléctricos, electrónicos y digitales, con costos relativamente bajos para programar y realizar modificaciones en los planes de producción, siendo el efecto una mayor eficiencia al fabricarse una mayor variedad de productos. La posibilidad de combinar el diseño computarizado con la manufactura, a través de software reduce el costo relativo de la innovación, siendo uno de los componentes que se le incorpora a los índices de productividad y a la competencia. Otro de los cambios que ofrece el nuevo paradigma, es que invierte la relación oferta-demanda. Antes la demanda debía adaptarse a la oferta, actualmente las posibilidades que brindan los equipos programables a través del diseño gráfico computacional, crea las premisas para que la producción se adapte a las necesidades diferenciadas del consumidor, el cual en términos de estrategias de marketing pasa a ser el rey.

El efecto de los cambios estructurales es un tránsito de la producción en serie a la producción flexible o del "fordismo" al posfordismo, el modelo de producción en serie está basado en los incrementos de productividad obtenidos por las economías de escala y consiste en un proceso mecanizado de un producto basado en una cadena de montaje. Teniendo como unidad productiva la gran empresa estructurada según los principios de integración vertical y la división social del trabajo institucionalizada.

Este sistema empresarial está basado en la organización científica del trabajo de Taylor, y es característica de las grandes empresas capitalistas. Este tipo de producción se vio limitado por la creciente diversificación de la producción y el rápido crecimiento de internacionalización de los mercados, debido a que la demanda es cada vez más incalculable, influyendo de otra parte, la obsolescencia tecnológica. Con lo que el sistema de producción en serie ya no se adecua al cambio, volviéndose demasiado rígido y costoso, siendo sustituido por el sistema de producción flexible.

Otro de los aspectos característicos de la reestructuración tecnológica, es el crecimiento de empresas pequeñas y medianas en condiciones de alta capacidad competitiva frente a grandes empresas. Las nuevas tecnologías han hecho posible el logro de grandes cuotas de productividad en empresas pequeñas, por lo que la flexibilidad y la eficiencia ya no dependen de la escala de la planta productiva, como tampoco la productividad no depende del tamaño de la empresa. Ello se diferencia en mucho de lo que fue el sistema empresarial del capitalismo de fines del siglo XIX.16 Sin embargo, esto no significa que desaparezcan las grandes empresas, éstas continúan ocupando un papel importante en los procesos de concentración y centralización del capital de la economía global. Lo que está en crisis no son las grandes empresas sino su modelo de organización tradicional, basado en la integración vertical y la gestión funcional jerárquica.

En este entorno de transformaciones, también se evidencian variaciones en los métodos de trabajo, en los que se opone al fordismo empresarial el toyotismo, el cual se tiende a adecuar con mayor posibilidad a la forma en que opera la economía globalizada y al sistema de producción flexible. Existen autores que distinguen el toyotismo del pre y posfordismo al plantear que ésta es una nueva forma de gestionar los factores del proceso de trabajo: teniendo como rasgo típico en la experiencia japonesa de desespecialización de los trabajadores profesionales que en lugar de dispersarlos los pone a cumplir con actividades multifuncionales.

Por lo que el método de gestión llamado "toyotismo", por quienes buscan velar la teoría de la plusvalía, es un cambio radical en los métodos de trabajo que intenta transformar el antiguo modelo fordista basado en una producción de escala siempre en expansión, siendo una respuesta a la crisis capitalista dentro del proceso de trabajo, como consecuencia del ensanchamiento del mercado y de la necesidad de reducir los costos "superfluos" del capital, tanto constante como variable. Su modelo es la "fábrica mínima" reduciendo tanto las existencias de stock como de materias primas lo que está vinculado a una importante reducción del personal.

Junto a la introducción de nuevas maquinarias, se busca liquidar la "rigidez" del trabajo asociado a la cadena de montaje del fordismo incorporando modalidades como la polivalencia y el trabajo en células, lo cual consiste en que un obrero o equipo de obreros esté capacitado para realizar múltiples funciones y no una, como era anteriormente. Por esta vía aumenta la intensidad del trabajo, y se intenta eliminar el tiempo de trabajo muerto y las distintas resistencias a la cadena de montaje ideadas por los obreros, también se introduce la competencia en el interior de la fábrica.

Es importante subrayar que los cambios organizacionales, superan el marco empresarial involucrando las relaciones entre empresas. Bajo la forma de un modelo de subcontratación, basado en el principio de cobertura de una gran compañía y el modelo de redes multidireccionales aplicado por empresas pequeñas y medianas. El modelo de subcontratación se establece sobre la base de la fundación de otras empresas que tienen la misión de realizar partes específicas de un producto, éstas funcionan geográficamente donde existan condiciones ventajosas para contratar mano de obra, "adaptable" a las cambiantes condiciones del mercado. Este tipo de acuerdo se da entre empresas grandes y pequeñas. El modelo de redes multidireccionales consiste en la agrupación de pequeñas empresas con la finalidad de desarrollar acciones comunes sobre el mercado. Estas tienen la particularidad de que aparecen o desaparecen de acuerdo a las variaciones del mercado mundial.

Otra particularidad de la nueva consolidación empresarial, consiste en que ésta se sustenta en el principio de una cadena o red, con la finalidad de aprovechar las ventajas de la diferenciación o heterogeneidad social y estructural: la Empresa red.

Esta funciona sobre la base de estructuras descentralizadas y autonomía local, ello ha sido posible por la introducción de la microelectrónica, al permitir mayores niveles de interrelación dirigidos a crear una base tecno-económica global.

La Empresa red u horizontal se caracteriza por varios aspectos relevantes: organización en torno al proceso, no a la tarea; jerarquía plana; gestión en equipo; medida de los resultados por la satisfacción del cliente; maximización de los contactos con los proveedores y clientes; información, formación y retención de los empleados en todos los niveles. El resultado de este conjunto de operaciones es que la unidad operativa actual no es una empresa o grupo de ellas, sino un proyecto empresarial representado por la empresa red. La misma funciona a través de estructuras descentralizadas difusas alrededor de todo el mundo. A escala mundial la forma específica en que se manifiesta la Empresa red, es a través de las grandes empresas transnacionales, quienes en su producto final incorporan componentes producidos en diversos lugares del mundo, ensamblándose de acuerdo a los intereses de mercados específicos, en condiciones de una novedosa producción y comercialización más flexible y personalizada.


EL SURGIMIENTO Y EXPANSION DE LAS CORPORACIONES GLOBALES


El resultado de lo anterior, es la constitución de lo que se denomina oligopolios "cuasi globales", los cuales vienen a sustituir la larga ola fordista, antes representada por las corporaciones multinacionales con lo que se redefine el patrón de la empresa capitalista. Los oligopolios "cuasi globales" representan un ordenamiento de sus relaciones de producción en estándares tecnológicos -basados en la microelectrónica- con tendencias globales, intensifican las formas económicas preexistentes, e imponen la necesidad de innovaciones organizacionales en el ámbito de la empresa y nuevas formas de articulación con el Estado, que extienden las bases sociales de la empresa garantizando la apropiación del progreso técnico bajo la forma de ganancias para el capital.

Existen variadas características de los llamados oligopolios globales que indican profundas implicaciones en la gestión del proceso de trabajo capitalista.  Entre ellas se podrían destacar: a) creación de amplias redes mundiales de información, a partir de los nuevos niveles de integración e interconexión tecnológicas generados por la convergencia de la computación, comunicación y control tecnológico, los cuales permiten al sistema de gestión establecer vínculos entre la producción, el marketing, y las facilidades de Investigación y Desarrollo (I&D) alrededor del mundo; b) definición de los niveles de concentración a escala nacional e internacional, ocasionando la caída de otros competidores a escala mundial, configurándose una situación de progresiva monopolización de las fuerzas productivas a escala mundial;25 c) creciente orientación de la producción para el mercado mundial; d) reorganización institucional de las bases de la acumulación del capital, mediante la constitución de patrones tripolares de inversión extranjera, con la participación de empresas procedentes de EEUU, Japón y Unión Europea, configurando nuevas formas de organización en redes.

Las características señaladas expresan la conjugación contradictoria de la base privada capitalista con formas de cooperación que abarcan las distintas fases de las relaciones de producción, expresando el carácter socializador del nuevo paradigma tecno-económico, motivado por su creciente difusión, y de otra parte, la conservación del carácter privado de la apropiación capitalista.


EL ESTADO NACION FRENTE A LA GLOBALIZACION


Los aspectos anteriormente analizados dejan ver un profundo cambio estructural en la base tecno-económica del capitalismo, que denota una crisis de su modelo de reproducción y acumulación de capital.

Tales variaciones en la base del sistema se hacen sentir en la superestructura, lo cual se refleja en la necesidad de transformaciones en el marco institucional y social. En las condiciones en que predominaba el paradigma basado en el petróleo barato, que requería ordenar el crecimiento de la demanda para la producción en masa, lo característico fue suplantar los mecanismos de libre mercado e implantar la intervención masiva y sistemática del Estado en la economía, en este período se siguieron los principios keynesianos.

En el marco de la expansión de la actual ola globalizadora, el debate político e intelectual puso en el centro de la discusión una supuesta antinomia entre "Estado o mercado".  Así, mientras los partidarios abiertos o embozados de la globalización capitalista a ultranza, pregonaron la necesidad de reducir el tamaño, las funciones y las prerrogativas del Estado en la economía, en nombre de la primacía del mercado y de la eficiencia, los adversarios de la globalización han argumentado en la necesidad de incrementar el rol regulador, articulador y hasta planificador del Estado, para contraponerse a las fuerzas ciegas, asimétricas y desigualadoras del mercado.

El fundamento ideológico de la globalización capitalista es el ideario neoliberal.

Para asegurar las transformaciones del paradigma anterior fue necesario un Estado fuerte capaz de asegurar una rápida expansión de la economía, con lo que se ponen en práctica las funciones del Capitalismo Monopolista de Estado. En el ámbito internacional aparece una reglamentación internacional de los flujos a través del Sistema Monetario Internacional de Bretton Woods, en estos marcos nace el GATT, el FMI y el Banco Mundial, la particularidad de este conjunto de instituciones es la de operar sobre la base del funcionamiento de entes nacionales.

En las condiciones del paradigma actual, el Estado tiende a ser suplantado por el mercado, adquiriendo particular relevancia la aplicación de políticas neoliberales, lo que en gran medida es la respuesta a las propias exigencias del nuevo paradigma tecno-económico, que se difunde profusamente en las décadas de los 70s y 80s, momentos en que se intensifican las tendencias globalizadoras, siendo así como el neoliberalismo se convierte en el sustento ideológico-político de estas tendencias.

A escala internacional, bajo el paradigma tecno-económico actual se están operando transformaciones institucionales particularmente en función de la globalización, entre ellas la transformación del GATT en Organización Mundial del Comercio (OMC), que a diferencia del GATT que se limitaba a la liberalización del comercio por la vía de la reducción de las barreras arancelarias, la OMC, liberaliza otras cosas como los servicios, y trata de otros aspectos como las relaciones comercio-medio ambiente, pretendiendo extender su mandato a las relaciones comercio-normas salariales y sociales de los trabajadores.

Por consiguiente, se podría plantear que el cambio tecno-económico ha creado condiciones para el desenvolvimiento de estructuras de carácter supranacional, con la particularidad de que se pretende consolidar un gobierno global, donde se sustituye el Estado-nación, a través de decisiones globales, delineándose una estructuración de gobierno con funciones bien delimitadas, sobre quien legisla, quien ejecuta, quien sanciona. Ello sin embargo, no significa la desaparición del Capitalismo Monopolista de Estado (CME), lo que se está dando es una reformulación del papel del Estado en el nuevo ambiente global, pues el CME coexiste con las estructuras globales, siendo promotor del mismo, en un contexto en que ha desaparecido parte de la matriz que dio lugar a su funcionamiento.

Los aspectos analizados permiten señalar que el capitalismo actual está transitando hacia una nueva época económica de su desarrollo, cualitativa y cuantitativamente superior, que descansa en mayores niveles de integración de la actividad económica y en un proceso de creación de valores conectados con profundas transformaciones estructurales en la base tecnológica del sistema. Todas estas transformaciones están dando lugar a una nueva territorialidad, entre empresas, países, y regiones, que tiene importantes implicaciones para la Economía Internacional.

 

LOS NUEVOS ESPACIOS GEO-ECONOMICOS


El conjunto de factores antes analizados han ido acompañados de un profundo proceso de rearticulación y desarticulación de las relaciones económicas internacionales a lo largo y ancho de la economía global, debido a su impacto en las distintas fases del proceso de reproducción abarcando tanto la producción como la circulación. Desde el ámbito de las comunicaciones, la globalización unida al nuevo paradigma, no implica la desaparición de los espacios antes separados (internacional, nacional y local) pero, significa la construcción de una nueva territorialidad con nuevas fronteras de exclusión e inclusión, ya no sólo nacionales, sino planetarias.

Teóricos japoneses utilizan el término "glocalización" para referirse a los procesos complejos que en la sociedad interactiva hacen posible conjugar de muchas maneras a veces contradictorias los flujos de información y comunicación globales transnacionales y los flujos de información local, por eso mezclan en su concepto el prefijo "glo" de global con el término "calización" de localización. Según este concepto es posible gracias a la "superautopista" de la información, establecer redes de comunicación y de información de ámbito global y local casi de manera simultánea, lo cual es factible a través de la sociedad de la información.

Tales avances tecnológicos han permitido el surgimiento de una nueva forma de moneda, ­"el dinero electrónico"­ el cual desde el punto de vista de la supervisión de los flujos financieros nacionales, supera ampliamente la capacidad de ser reglamentados en el ámbito nacional. Tanto el "dinero electrónico" como los capitales electrónicos han rebasado los límites del área a que estaba circunscrita su circulación, son ya cuasi globales; sobre esta base se produce hoy la nueva erupción descontrolada de los elementos del mercado y frente a lo cual se revelan impotentes las instituciones de Bretton-Woods, que en época industrial servía como instrumento de regulación económica global, de aquí que en el presente se estén planteando las bases para una nueva arquitectura financiera global. Tal vez en el futuro se pueda hablar de manera generalizada no de la función del dinero como dinero mundial sino global.

En el ámbito de la esfera productiva los cambios se han hecho sentir en una creciente interdependencia de la economía internacional, en la modificación del comportamiento y elevada globalización del ciclo productivo, mayor movilidad internacional de mercancías y de capitales, rápida difusión o transmisión instantánea de información a largas distancias, mediante redes empresariales como internet. A manera de ejemplo se podría situar la producción participativa mediante la subcontratación internacional, que permite la fabricación compartida de muchos productos finales, con lo que la tendencia es hacia la conformación de "cadenas de productos globales" teniendo como resultado un "producto global".

Por consiguiente, la reorganización industrial plantea la integración de "cadenas productivas" con una presencia creciente de insumos de distintas naciones. Con ello ha crecido el grado y la eficiencia con que se pueden separar en tiempo y espacio las diversas etapas que componen un proceso dado, para luego integrarlas en un producto final en casi cualquier parte del planeta. En este sentido la concepción  de nación en la fabricación del producto tiende a desaparecer, al ampliarse la cadena productiva, ganando en preeminencia el concepto de "Made in World". Estas modificaciones contribuyen a la gradual reducción de la antigua segmentación de los mercados y, a la supresión de las restricciones a los movimientos de capitales, los cuales facilitan las inversiones cruzadas entre las empresas redes.

Las nuevas redes de organización empresarial de "alto valor", están reemplazando a las viejas estructuras piramidales centralizadas de -alto volumen-, se están extendiendo por el mundo. La particularidad fundamental es una descentralización de la propiedad, unidas a otras redes por los avances de la computación, la tendencia es a un tipo de desarrollo "desautocentrado" a través de redes mundiales donde lo que se intercambia son combinaciones internacionales, estos vínculos abarcan casi todo el comercio entre países desarrollados.

En la esfera de la circulación se destaca una mayor interdependencia comercial entre naciones, unidas a la imposición generalizada de políticas de libre cambio, reestructuración de la base monetaria tendiente a una relativa autonomización del capital y el mercado financiero internacional, acompañada de una fuerte dinámica del capital monetario transnacional, tanto real como ficticio. De acuerdo a esto, se puede señalar que el contenido más profundo del fenómeno de la globalización son las exigencias de la valorización del capital, ligadas a las profundas transformaciones tecno-económicas, que asocian a ésta con la existencia de una nueva etapa en el desarrollo centrada en las "posibilidades" que ofrece el nuevo paradigma, para una mayor interrelación e interdependencia de las distintas regiones y países de la economía mundial. El resultado de estos cambios ha sido la conformación de una nueva división internacional del trabajo, de acuerdo a las demandas del nuevo patrón tecnológico, el cual tiende a cambiar el movimiento de los flujos que representan las relaciones económicas internacionales.

Para caracterizar los impactos de estos cambios en la economía internacional hay autores que destacan que hace 20 años se les identificaba principalmente con el "comercio internacional", mientras que en la actualidad el término más empleado es el de la "economía mundial" debido a la creciente integralidad con que se desplazan los flujos de capital y comercio en el contexto global, lo cual refleja el contenido más complejo de estas relaciones en el presente. Sintetizando, se pueden destacar algunas de las transformaciones de fondo que se han producido en las visiones y en el contenido de las relaciones económicas internacionales.

Los flujos de información constituyen las actividades de más rápida expansión y difusión, su dinámica junto a las otras actividades, es compatible con la globalización y los cambios operados en el nuevo paradigma tecno-económico, al crear mayores niveles de interdependencia en la economía internacional. La fase actual de la reproducción del capital está experimentando un cambio sui generis, donde el trabajo abstracto se independiza asumiendo la forma de una mercancía, y se pone de manifiesto en el lugar que ocupan hoy las energías mentales concretadas en el conocimiento y particularmente en el lugar creciente que ocupa el sector de los servicios.


ELEMENTOS FINALES DE JUICIO


Si tratamos de ubicar las dimensiones y alcances económicos de algunas de las cuestiones tratadas, se podría constatar que no obstante, al indiscutible rápido desarrollo de la tecnología, el crecimiento de la inversión extranjera, del comercio internacional de bienes y servicios, e incluso de industrias vinculadas con la informática, estos componentes continúan representando aún una porción minoritaria de las economías y regiones a escala mundial.

Por consiguiente, la globalización tiende a asumir un carácter intenso pero parcial, heterogénea y desbalanceada, excesiva en algunos aspectos e insuficiente en otros.

La división internacional del trabajo que acompaña el proceso de globalización continúa sometida a la ley de la plusvalía y las consiguientes necesidades de la acumulación ty la concentración del capital, por lo que la globalización, está modelada en función del proceso de acumulación del capital a escala internacional. Y por ello tiene como características esenciales la explotación, la dependencia y la imposibilidad del desarrollo para los países más atrasados del sistema.

 En lo que respecta a los rasgos básicos del modo de producción capitalista, la globalización no ha cambiado la esencia del sistema, aunque si lo ha hecho ­sustancialmente incluso- en las formas y los mecanismos de funcionamiento a través de los cuales cobran existencia específica aquellos rasgos esenciales, ello se pudiera observar en las siguientes acotaciones.

Se puede señalar que la globalización y el nuevo paradigma tecno-económico, junto a los cambios estructurales que los acompañan involucran diferentes acontecimientos, que se distinguen de épocas económicas anteriores por su grado de expansión e intensidad. El primero es el traslado de la ubicación de las actividades económicas de una región a otra, donde en particular se intensifican los vínculos entre las economías desarrolladas, a diferencia del pasado en que un lugar primordial desempeñó la relación países desarrollados-subdesarrollados El segundo es el ascenso y la decadencia de sectores económicos, ganando en importancia la microelectrónica.

El tercero, la creciente integración de las economías nacionales y el consecuente impacto de las fuerzas externas en el bienestar interno, sobre la base de la liberalización económica, la difusión de la tecnología informática y la globalización financiera. Cuarto, los cambios en el nuevo paradigma tecno-económico indican modificaciones en el proceso de producción de valores de uso y de valorización, el cual se tiende a definir cada vez más a partir de las cadenas productivas globales. Las cuatro acotaciones unidas al desarrollo económico desigual, afectan significativamente los intereses de los Estados y de los diferentes estratos sociales, sugiriendo preguntas importantes referidas a los efectos políticos y sociales de una economía mundial de mercado.

El primer tema que plantea el desarrollo económico desigual es el del liderazgo económico, asumido por las principales potencias capitalistas y sus agentes más dinámicos -empresas transnacionales- en la economía internacional en detrimento de las economías subdesarrolladas. Por lo que se podría plantear que el proceso de globalización, como reflejo de un conjunto de procesos, independientemente del grado de internacionalización de sus rasgos, está viabilizando la existencia simultánea de épocas económicas y sociales diferentes, hacia el interior de la periferia.

Otro tema es la relación entre el cambio económico y político, donde la globalización y el nuevo paradigma tecno-económico produce cambios estructurales fundamentales en la economía internacional, lo cual plantea un importante problema político de ajuste para naciones individuales, en condiciones en que los recursos deben transferirse de las industrias en decadencia a aquellas en expansión, a medida que cambia el lugar geográfico del crecimiento económico y los sectores líderes. El ajuste económico, sin embargo, ha implicado significativas pérdidas y ganancias para los distintos individuos, grupos y naciones y por ello da origen a agudos conflictos sociales.

Si lo fundamental en el tránsito del capitalismo premonopolista al monopolista fue la sustitución de la libre competencia por el dominio de los monopolios, ahora lo básico es la integración de las economías nacional e internacional en un mecanismo económico e institucional único radicado en la globalización. Por lo que este proceso está modificando el paradigma de las relaciones económicas internacionales anteriores, que confería a los Estados naciones y a los monopolios, el carácter de actores principales y predominantes del sistema. Estos están pasando ahora a constituir sólo parte de un sistema mayor: el sistema global, a través de la conformación de entes supranacionales que tienden a erigir las normas internacionales.

El resultado es la conformación de un conjunto de actores, regionales, subnacionales, transnacionales y no gubernamentales, dotados de objetivos, autonomía y medios de acción propios. Por lo que el futuro podría estar marcado por el predominio de un sistema multicéntrico, con crecientes grados de descentralización, donde se reafirme el control de los actores transnacionales.

El estado-nación va cediendo su primacía en las relaciones económicas internacionales, convirtiéndose en un elemento intermediario entre el nivel de estructuras transnacionales y el de regionales; tal debilitamiento se produce simultáneamente con el reforzamiento de actores de carácter mundial; por lo que los intereses del Estado nación tienden a estar cada vez más determinados por estructuras de orden global.

En términos básicos la corporación global ha devenido la célula fundamental del capitalismo en su fase imperialista, ya que continúa ocupando un papel importante en el desempeño de las relaciones capitalistas de producción, constituyendo el mecanismo económico fundamental de regulación del sistema, al cual se subordinan los actores antes indicados, la mayor capacidad de los monopolios en las condiciones actuales consiste que sus decisiones pueden afectar a naciones enteras, en este sentido no es posible hablar todavía de una nueva fase en el capitalismo, pero sí de una nueva época económica, que tiende a crear las condiciones para acelerar los niveles de concentración y centralización de la producción y el capital.

 

ESQUEMAS PARA EL ANALISIS POLITICO - Minuta de Clases N° 1 para el TALLER DE ANALISIS POLITICO

PROLOGO


Una de las tareas fundamentales del Cientista Político consiste a utilizar las categorías teóricas de la ciencia para analizar y comprender los procesos políticos: el análisis político en general y el análisis de coyuntura en particular, es uno de las dimensiones principales de su actividad profesional.  Analizar y comprender la realidad política, los hechos políticos, es tanto un esfuerzo intelectual riguroso –basado en las exigencias epistemológicas de las Ciencias Sociales contemporáneas- como un arte dinámico y en permanente renovación, que el politólogo estará siempre llamado a realizar.

La noción de que “los hechos son fríos y duros”, constituye en sí todo un programa epistemológico para intentar el análisis de coyuntura de los procesos políticos, ya que no hay dimensión política en la que las pasiones, las tendencias subjetivas y las preferencias personales se manifiesten con mayor nitidez como en los escenarios de coyuntura.  Es en ese ambiente, cargado de subjetividad, en el que el politólogo y el analista siempre deben tener presente que los hechos son fríos y duros...

Este ensayo tiene por objeto presentar un marco teórico y conceptual general para el análisis de coyuntura, a partir de los conceptos y teorías de la Ciencia Política.

Se presenta una aproximación realista del estudio de las coyunturas políticas, un análisis de las coyunturas de crisis y esquemas para analizar las coyunturas, como material pedagógico para el Taller de Análisis Político, en el marco del VIII semestre de la carrera de Ciencias Políticas, de la Universidad ARCIS.

Manuel Luis Rodríguez U.  Cientista Político. 


Punta Arenas - Magallanes, invierno de 2006.


FUNDAMENTOS TEORICOS
 Y CONCEPTUALES


Una aproximación realista
al estudio de la coyuntura


Para la Ciencia Política, el realismo constituye una escuela epistemológica y conceptual que pretende ser un modo de aprehender la realidad de los hechos, procesos y fenómenos políticos, distinguiendo tales hechos del proceso cognoscitivo.  Para comprender el lugar del realismo en la ciencia politológica, primero debe reconocerse que el programa  teórico y metodológico de ésta, se propone conocer y develar los procesos, tendencias, ideas, estructuras y fuerzas dinámicas que constituyen la Política en su realidad objetiva, en la sociedad actual.

De aquí resulta, en segundo lugar, que el “realismo politológico” (es decir, el realismo aplicado a la Ciencia Política)  recoge y asume la validez de la Historia como maestra de experiencias, como ilustración susceptible de iluminar el presente, mediante la comprensión del significado de las lecciones del pasado.

No se trata tampoco de situar el estudio politológico en una perspectiva historicista, porque resultaría desviarlo de su vocación y su responsabilidad primordial con el presente y con el futuro. La Historia sirve al conocimiento realista de la Ciencia Política, únicamente en cuanto pone de manifiesto realidades anteriores, que fueron resueltas mediante procedimientos únicos y condicionados por el tiempo y otras circunstancias: también es realista reconocer que en Política, como en las demás dimensiones sociales de la existencia humana, el tiempo no regresa ni se repite.

A diferencia de otras escuelas científicas, el realismo en la Ciencia Política, presupone una teoría realista del sistema político directamente apegada a la realidad, y supone el reconocimiento de la existencia de los fenómenos políticos, como procesos complejos independientes del acto de conocerlos, de pensarlos o de estudiarlos, de donde se deriva que la relación cognoscitiva no modifica los procesos que ella estudia, y que aún cuando el investigador aborde la realidad política, desde el interior de sus dinámicas objetivas y simbólicas (de las que no puede sustraerse por su condición de ciudadano, ni siquiera en nombre de la ruptura epistemológica), ello no implica que dichos procesos agoten dicha relación.

Desde ésta perspectiva, el hecho de conocer los fenómenos y procesos políticos, no altera nada el objeto del conocimiento politológico, entendiendo que dichos procesos son relaciones, es decir, son conexiones espacio-temporales de las cosas y de los individuos que intervienen en los procesos políticos, de manera que la relación que se llama conocimiento, es una relación entre el investigador u observador (en éste caso, el Cientista Político) y los procesos y actores políticos entendidos como objetos de dicho conocimiento.

Desde el punto de vista de su trayectoria histórica, el paradigma realista de las ciencias, no es solamente una cierta forma de positivismo, en cuanto habla de hechos objetivos o positivos, o una actitud o norma para la acción, o una cierta posición adoptada en la teoría del conocimiento.  Se trata de una postura filosófica y epistemológica respecto de la ciencia y del conocimiento, que ha intentado abordar la materia empírica de la realidad, sobre la base de su comprensión interrelacional y causal, en tanto en cuanto “sistema complejo de fenómenos objetivos, empíricamente observables”. 

De aquí resulta una especie de “circularidad del conocimiento” desde la óptica realista: no solamente el criterio central de la objetividad son los hechos mismos, sino que el conocimiento parte de la realidad tal cual es, se eleva a la teoría para comprenderla y vuelve finalmente a la realidad, para verificar la validez de la teoría.

La relación cognoscitiva (es decir, la que se establece entre el observador y los procesos políticos) según el punto de vista realista, no modifica a los entes, seres o procesos entre los cuales se establece, y por lo tanto, el hecho que los procesos políticos (en sus dimensiones material y simbólica) se aparezcan como en relación con el observador, no implica que su ser y su entidad se agote en dicha relación.

El realismo –como paradigma teórico- argumenta que la explicación de los hechos y los fenómenos, depende básicamente, de la identificación de los mecanismos objetivos y de los hechos reales tal como se manifiestan en la realidad empírica, la que proviene de la observación directa de los factores causales, de manera de poner en evidencia las leyes que explican y permiten interpretar las regularidades, alteraciones y cambios que se manifiestan en el flujo secuencial de hechos observables.  A su vez,  las regularidades empíricas han de ser explicadas mediante la demostración objetiva de que ellas son una manifestación observable de la vinculación entre ciertos mecanismos y estructuras sistémicas que se interpenetran.

Para el enfoque realista de la Ciencia Política, entonces, la objetividad de un juicio, una evaluación, apreciación o del conocimiento politológico consiste y depende de su más exacta correspondencia con la realidad de los procesos políticos.

De este modo, el espacio y el tiempo políticos se encuentran en una posición y en una trayectoria independiente, exterior, respecto de nuestra sensibilidad y de nuestras percepciones, lo que permite que el Cientista Político los aborde como realidades objetivas, es decir, como el modo de ser de los procesos políticos, en cuanto existen fuera e independientemente de la mente humana. 

De aquí se desprende que los hechos y los procesos políticos existen y suceden (o transcurren) como fenómenos sociales, como realidades empíricas que se manifiestan independientemente de nuestras opiniones, de nuestros deseos, de nuestras creencias y preferencias.

Las principales premisas epistemológicas del realismo, son las siguientes:

primero, que los hechos, en su realidad fáctica, en su causalidad única e irrepetible, en su interpenetración espacio-temporal, constituyen el criterio fundamental del conocimiento de la realidad;

segundo, que en el proceso del conocimiento, la aprehensión de los hechos objetivos se confronta con las realidades intelectivas, con los procesos comunicacionales, con las dimensiones retóricas del quehacer humano, y en dicho proceso comparativo, son los hechos los que constituyen el criterio central de comprensión de dicha realidad;

tercero, que los hechos objetivos poseen la fuerza intelectiva de la evidencia, en tanto en cuanto permiten definir y precisar la realidad que constituyen, por encima de las percepciones subjetivas, de las intenciones y  los deseos que intentan explicarlos, aún entendiendo que los intereses (individuales, grupales y colectivos) constituyen el fundamento explicativo último de las acciones;

y cuarto, que la relación entre el objeto o realidad por conocer, el sujeto que conoce y la representación de dicha realidad, es una relación exterior, en el sentido de que se trata de tres entidades distintas y separadas, pero siempre entendiendo que, en el proceso de la construcción mental de la realidad, el criterio básico de la objetividad es la evidencia empírica  de los hechos.

El paradigma realista aplicado a las realidades sociales y políticas, considera básicamente a la Política  como una realidad fáctica, objetiva, por lo que se basa en la premisa conceptual de que, en la conducta de los actores políticos que intervienen en la escena política, lo que prima, lo que interesa y lo que determina las evaluaciones, estimaciones, cálculos y apreciaciones, son los hechos políticos, diplomáticos y estratégicos y los intereses que los mueven.

De aquí se desprende que en Política, lo esencial son los hechos, las conductas, las acciones, y no los discursos,  las declaraciones, o las intenciones anunciadas.

Tres son las dimensiones teórico-prácticas interrelacionadas, en las que el paradigma realista sintetiza su lectura de la Política: los intereses y el poder, el problema del conflicto, y la cuestión del equilibrio.


El concepto de coyuntura política


¿Qué es una coyuntura política?

El concepto de coyuntura y de coyuntura política en particular se presta difícilmente al análisis realista de la Ciencia Política o de otras disciplinas de las Ciencias Sociales.  Se trata de una noción que ha ingresado al lenguaje corriente y al uso intensivo en la opinión pública y en el espacio público, por lo que se aprehensión es siempre dificultosa.

Una primera aproximación epistemológica nos permite abordar la noción de coyuntura desde el punto de vista del tiempo.  Así, coyuntura sería un momento determinado del tiempo político en el que se concentran ciertos procesos políticos.

Una segunda aproximación puede ser la de los acontecimientos, es decir la de los hechos políticos ordenados en una secuencia temporal consecutiva, de manera de darles la categoría de proceso político.   Así entonces, una coyuntura sería una síntesis arbitraria de determinados fenómenos o hechos políticos interdependientes entre sí.

Según esta noción, cualquier conjunto de fenómenos políticos contemporáneos o concomitantes podría ser objeto de un análisis de coyuntura.   De aquí deriva el carácter necesariamente artificial, artificioso del “corte” ejercido en el proceso político, para construir una categoría de análisis político a la que hemos denominado “coyuntura política”.   Cuando sometemos al análisis de coyuntura a una determinada porción del proceso político, en realidad estamos operando un corte transversal a voluntad del analista, lo estamos “desprendiendo” de la secuencia de acontecimientos de la que forma parte, y la estamos sometiendo al rigor de ciertas reglas científicas y metodológicas en la forma de determinadas categorías de análisis.

En síntesis, podemos definir, desde una perspectiva realista, que la coyuntura política es un momento del proceso político en el que se sintetizan determinados hechos políticos interdependientes entre sí.

Por lo tanto, de esta definición propuesta resulta que para comprender y situar metodológicamente una coyuntura política, debemos entender primeramente qué es el proceso político.


El proceso político


Las coyunturas se sitúan en un contexto mayor, estructural, sistémico: el proceso político.  Es al interior del proceso político y de su secuencia temporal que tienen lugar las coyunturas o momentos críticos.

El proceso político se define como la secuencia de hechos políticos tal como sucede en la realidad en su interconexión e interdependencia.


CRISIS Y CRISIS POLITICAS


Todo proceso político y social está caracterizado por ciertos momentos en los que el sistema o las relaciones sociales existentes no pueden continuar funcionando tal como lo han hecho hasta ahora, porque se han acumulado una serie de disfunciones, tensiones y contradicciones.  Esos momentos son las crisis, los que deben ser analizados tanto desde una perspectiva estructural, sistémica o institucional, como de la perspectiva de su secuencia temporal o histórica.


Aproximaciones
a un concepto realista de crisis política


Uno de los rasgos más sorprendentes de toda crisis, es que con mucha frecuencia los propios actores involucrados no perciben claramente que se encuentran en una coyuntura de crisis.

Toda crisis es una coyuntura, pero no toda coyuntura es una crisis.

Una crisis se constituye en un momento en el que se sintetizan y se concentran la mayor parte de las tensiones y conflictos que se manifestaban tanto en la superficie como bajo la superficie de los acontecimientos que constituían el proceso político.  En la secuencia de eventos que constituyen el proceso político, siempre se encuentran larvadas las condiciones y factores que pueden desencadenar unas crisis.

Por lo tanto, para comprender las crisis en general y las coyunturas críticas en particular, debemos tener en cuenta el factor azar: al interior de la compleja malla de interrelaciones e interdependencias que dan forma dinámica al proceso político en el tiempo y en el espacio, siempre se encuentran incubados aquellos factores cuya colisión va a conducir hacia una crisis.

Las crisis políticas pueden así definirse como coyunturas fluídas en las que se alteran los rangos de funcionamiento de los sistemas y las relaciones entre los actores componentes de un sistema.


La trayectoria de la crisis


Toda crisis así como todo fenómeno político, sigue una trayectoria, es decir, una secuencia de acontecimientos interrelacionados entre los cuales existe generalmente una relación de causalidad, de manera tal que la forma cómo se manifiesta una fase, ello determina la forma cómo va a producirse la fase siguiente.

Para el mejor examen de las coyunturas de crisis, resulta conveniente y usual practicar un análisis de la secuencia de eventos que la constituyen.

La Ciencia Política moderna identifica a lo menos las siguientes fases consecutivas en toda crisis:

a) fase de acumulación de tensiones;
b) fase de desencadenamiento de la crisis y punto de no retorno;
c) fase de escalamiento y agudización de la crisis;
d) fase de resolución de la crisis.

De acuerdo con esta secuencia, la trayectoria general de una crisis puede graficarse del siguiente modo:

Pero la secuencia aquí presentada nada nos dice de los actores que intervienen en el curso de la coyuntura de crisis y del rol que tienden a desempeñar a lo largo de la secuencia.

En efecto, todo proceso político es siempre y en última instancia, un complejo juego de relaciones entre individuos, entre grupos, entre actores políticos, es decir, de actores sociales dotados de voluntad e intereses políticos, de manera que es su intervención, son sus prácticas las que determinan el curso de los acontecimientos.  

En política y en particular en las crisis políticas, no son fuerzas ciegas ni instituciones anónimas las que intervienen y determinan el curso de los acontecimientos: son los actores políticos –siempre entendidos como actores  programáticos, o sea dotados de voluntad de poder e intereses políticos-  los que actúan o dejan de actuar, los que gesticulan y despliegan sus recursos en procura del logro de sus demandas y de sus intereses.  

Otra cosa a estudiar, es el rol y la importancia que esos actores tienen al interior de una coyuntura determinada. 

Aquí siempre hay que distinguir entre actores claves o determinantes y actores secundarios y lo que los diferencia es su respectiva capacidad de ejercer algún grado de influencia en el curso de los acontecimientos que constituyen la coyuntura en estudio.  Del mismo modo, no hay que perder de vista que una coyuntura de crisis pueden tener uno o varios espacios o lugares donde los hechos suceden y donde la crisis se decide y se resuelve.

Pero, por lo pronto, incorporemos ahora a los actores políticos y sus respectivos roles.

Pero además, para comprender una crisis o una coyuntura cualquiera, hay que situarla en el tiempo.


El tempo de la crisis


Para los efectos de su análisis, toda crisis puede ser descompuesta –como se ha visto en la descripción gráfica anterior- en una secuencia de eventos; toda crisis es una secuencia de eventos, es decir, una sucesión temporal e interconectada de acontecimientos ejecutados por los actores que tienen lugar en un espacio determinado, en la forma de una cadena más o menos contínua de sucesos. ( )

Los tiempos en los que sucede la secuencia de los acontecimientos de la crisis, no corren a la misma velocidad que los tiempos en los que suceden los acontecimientos “normales”.  Se acelera el tiempo, se acelera el ritmo del tiempo y se acelera la secuencia de eventos que componen la crisis.

Los cambios de ritmo del tempo ocurren o se manifiestan cuando han ciertos momentos en los que los acontecimientos parecen tener un lento desarrollo y otros en los que la secuencia se interrumpe o los eventos se aceleran unos tras otros.

En el curso de una crisis –política, social, internacional- los actores tienen la impresión de que existe una suerte de “aceleración del tiempo”, como que los eventos se suceden a una mayor velocidad temporal lo que ocurre en los tiempos de no-crisis o de normalidad.

Esta aceleración del tiempo es real, es efectiva.  Los actores involucrados en una coyuntura de crisis, la viven y la sienten esa aceleración temporal, pero con frecuencia no saben manejarla, no conocen el impacto de la noción tiempo en el comportamiento de los demás actores.  Algunos analistas y politólogos han podido afirmar en este sentido, que quién controla el ritmo y los tiempos de una coyuntura de crisis, está en condiciones de intentar  manejar, controlar o conjurar una crisis; ello es medianamente cierto, ya que hay que analizar también el juego de acción y reacción de los demás actores involucrados.

Una de las características distintivas de las coyunturas de crisis es que el tiempo durante el cual ocurren, transcurre a un ritmo distinto del resto del llamado “tiempo normal”, y por eso se le denomina el tempo de la crisis, para referirse a un tiempo de ritmo distinto y de mayor aceleración en la ocurrencia y frecuencia de los eventos.


ESQUEMAS
 PARA EL ANALISIS DE COYUNTURA POLITICA


¿Cuáles son los factores que debemos considerar al analizar una determinada coyuntura?

¿Cómo guiarnos metodológica e intelectivamente al interior de una masa aparente e informe de acontecimientos, cómo distinguir los hechos principales de los fenómenos secundarios o de menor relevancia?


Algunos criterios
 metodológicos


Al análisis de coyuntura adopta los siguientes criterios o reglas metodológicas para examinar un determinado fenómeno o proceso:

a) considerar cada hecho como un suceso siempre interrelacionado con otros fenómenos anteriores y contemporáneos;
b) leer el conjunto antes de interpretar un detalle, es decir, considerar siempre la secuencia de los hechos, en su continuidad temporal y su diversidad espacial, antes de pretender establecer una tendencia del conjunto de los sucesos;
c) distinguir los hechos de las palabras, es decir, guiarse preferentemente por una lectura de los hechos tal cual han sucedido o están sucediendo, y no según las declaraciones o la retórica de los actores involucrados;
d) leer los intereses en juego, de acuerdo a los hechos, a las conductas reales de los actores y no de sus declaraciones o gesticulaciones públicas;
e) incorporar la lógica acción-reacción, es decir, asumir siempre que a una acción o gesticulación de un actor determinado, se sucederá una reacción del actor contrincante.

 

La estructura general
 de la coyuntura


Este sería el esquema básico de la coyuntura.

Primero establecemos la línea o trayectoria general de los hechos y determinamos en que fase se encuentra.

En segundo lugar, establecemos la jerarquía de los actores involucrados:

a) actores principales o decisivos;
b) actores secundarios;
c) actores que empujan hacia el conflicto;
d) actores que intentan negociar; y
e) actores que pretenden generar un escenario de mediación.

En tercer lugar, describimos las acciones y gesticulaciones de los actores y su impacto sobre las decisiones y conductas de sus actores contrincantes.

Y en cuarto lugar, comparo las declaraciones de los actores con sus conductas concretas y reales, de manera de establecer sus verdaderas intenciones

 

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REFORMA POLITICA: ORIGEN Y ACTUALIDAD DE LAS POLITICAS PUBLICAS - Texto complementario para el TALLER DE POLITICAS PUBLICAS

(Este interesante ensayo -cuya lectura recomiendo- pertenece al politólogo argentino Héctor J. Zimerman, presenta un panorama completo del estado actualdel tema de las Políticas Públicas y puede ser encontrado también en el portal web: www.ciudadpolitica.com) 

 

 

REFORMA POLITICA: ORIGEN Y ACTUALIDAD DE LAS POLITICAS PUBLICAS


Las políticas públicas han alcanzado en los últimos años en Latinoamérica un potencial de desarrollo, especialmente en lo relacionado a los aspectos teóricos, y la conformación de redes para estimular la investigación en el área a la vez de lograr un mayor soporte teorético para la promoción de cambios y reformas en el Estado.

Por Héctor J. ZIMERMAN

El tratamiento de las políticas públicas, dentro del marco de las ciencias políticas, exige la comprensión temática desde su aparición y desarrollo. En principio, la expansión de las políticas públicas está asociada en el siglo XX al crecimiento del estilo de Estado denominado Welfare State, traducido al español con el nombre de Estado de Bienestar, pero en realidad se puede hacer coincidir la aparición de las políticas públicas con el Estado Bismarckiano cuando se estudia la posibilidad de extender la actividad del Estado a áreas donde su competencia era escasa o nula (originalmente la seguridad social). Esta simbiosis entre un tipo de actividad y un determinado tipo de Estado, hizo que la relación se estreche mas con el tiempo propiciando el estudio de las políticas dentro del enfoque de la Teoría del Estado.

Actualmente, el entendimiento de las políticas públicas es mucho más abarcativo que la reducción a determinadas áreas del Estado central, o a determinados Estados particulares. Parte de la discusión ya no se centra en el soporte ideológico-productivo de cada Estado (verb. Capitalismo vs. Socialismo), o partidario dentro de un Estado (verb. Republicanos vs. Demócratas), sino que sindican en la práctica a toda actividad o gestión de la autoridad pública, ya sea esta Nacional, Estadual-Provincial, o Municipal. De esta manera si bien se centra el estudio en la capacidad de gestión del poder público, el camino recorrido va desde un Estado policial ejemplificador del más puro sistema liberal pasando por un Estado intervencionista, regulador e incluso deficitario en determinadas áreas de gestión, hasta un Estado en retroceso que ha perdido las posibilidades de actuar como árbitro o garante ante los conflictos sociales.

2.ENFOQUE TEORICO DE LAS POLITICAS PUBLICAS.

Siguiendo a Meny y Thoenig (1), se pueden identificar tres posiciones básicas sobre las cuales se montaba el estudio de las políticas públicas. Los autores señalan que en la década del ’60 dominaban tres enfoques:

a) la ciencia administrativa, que responde al pensamiento americano de la Public Administration Theory;

b) la sociografía de los llamados grupos de presión;

c) el determinismo de los grandes sistemas, donde se ubican desde un “marxismo caricaturesco” hasta un “economicismo triunfante”.

1) La ciencia administrativa-dependiente de la Teoría de la Administración Pública.

2) Una teoría a mitad de camino entre la labor de las Instituciones del Estado y las Asociaciones Intermedias representativas de los individuos -dependiente de la Teoría Sociológica.

3) La teoría determinista donde la ciencia política tiene un carácter residual dependiente de la ciencia económica.

Independientemente del enfoque cientísta, una parte de la literatura de las políticas públicas hace hincapíe en el posicionamiento que asumen los valores(2).

3. LAS POLITICAS PUBLICAS Y EL WELFARE STATE.

El análisis más exahustivo dentro de las ciencias politica esta ligado al welfare state y su crecimiento. Con esta tesis la gestión de gobierno hasta aproximadamente la década del ’80 se caracterizó por el dimensionamiento del Estado. Para justificar este crecimiento se han dado tres argumentos: 1)económico; 2)político burocrático; 3)ideológico.

Para la primer posición el dimensionamiento adquirido por el Estado no es más que una consecuencia del desarrollo económico. La capacidad de gestión del Estado no solo vuelca mayor cantidad de recursos a las prestaciones, sino que los servicios van in crecendo con un Estado productor y prestador. A esta postura se le critica: 1) en principio, resulta más difícil disminuir el gasto público que aumentarlo, y no necesariamente va acompañado de crecimiento económico. 2) el incremento poco y nada tiene que ver en ocasiones con el aumento en la capacidad prestatria o productora del Estado. El proceso de privatizaciones y desregulaciones del Estado en la década del ’90, no se refleja en una disminución del gasto público, sino que aparece como una medida tendiente a “poner en caja” el presupuesto.

En una segunda variante el Estado de Bienestar tiene que ver con los factores que intervienen en los procesos de decisión. Aquí, partidos políticos, elecciones, grupos de intermediación, ideologías, forman parte de la actividad.

En una tercera opción el welfare state no puede desprenderse de los ideológico. Los valores tienen mucho que ver con los “issues”.

4. EL WELFARE STATE EN JAQUE.

Al modelo de Estado de Bienestar se le achacaron diversos cuestionamientos, entre ellos;

a) el Estado de Binestar no necesariamente suprimió las desigualdades. Para algunos es probable incluso que las haya incrementado. En una larga etapa del gobierno demócrata de los EEUU, la valoración de los grupos más desfavorecidos demostró que en la realidad no se vieron protegidos sino más bien desguarnecidos por los programas de acción social (especialmente los negros y latinos).

b) la excesiva dependencia económica provoca que a pesar de las crisis los beneficios del sistema deben seguir alcanzando a los usuarios o adjudicatarios. Las disyuntivas se producen en cada oportunidad que el Estado disminuye sus recursos, o entra en un proceso de “overload”.

c) una buena parte de la intelectualidad no discute si el intervencionismo estatal es bueno o malo relacionándolo con las vertientes ideológicas que sustenta el régimen. Para estos autores la crisis es una consecuencia de la excesiva planificación, variable que no determina un mejor Estado distribuidor en relación al sistema ideológico productivo (Capitalismo vs. Socialismo).

Expresamente para Hayek la política pública pasa por la discusión acerca de la distribución (3).

En el criterio de Hellman los antecedentes fueron indespensables para enteder la naturaleza de la planificación económica en los países con socialismo de Estado (4).

5. POLITICAS PUBLICAS Y TEORIA DEL ESTADO.

El reconocimiento del auge de las políticas públicas con un determinado tipo de Estado – en nuestro caso particular – identificado con la producción de bienes y servicios, y con la redistribución de bienes y valores para el consumo , conlleva en la década del ’60 a tratar de establecer las características del Estado de Bienestar, y los intereses que debe percibir o proteger. (el concepto de interés puede relacionarse claramente con el de metas).

De este modo se han adoptado diferentes posturas para determinar en beneficio de quien el Estado postulaba metas, fines a alcanzar, o intereses que proteger. Dentro de las diversas concepciones existentes se desarrollarán seguidamente alguna de las posiciones mas conocidas:

5.1. LA ESCUELA DEL PUBLIC CHOICE.

En esta concepción se distinguen principios que analizados sistemáticamente conducen a la pretensión de reducir las acciones colectivas a meras expresiones de lo individual, y en consecuencia la racionalidad y la optimización de los beneficios es lo que prima en la toma de decisiones. El pensamiento de los principales líderes de esta escuela está asociado a lo económico (Arrows, Buchanan, Tullock), de allí que el capítulo IV de la obra de los dos últimos resulte el más clarificador (5).

Allí se entiende a la acción racional colectiva como la que es consistente en el logro de determinadas metas, y las metas son compartidas colectivamente por lo menos por la mayoría de los miembros del grupo que intervienen en la toma de decisiones. Pero el rasgo esencial es que el comportamiento racional solo puede ser discutido desde el punto de vista del accionar individual.

Con este enfoque el individuo: a) racionaliza su elección; b) maximiza las utilidades, c) el modelo de racionalización económica individual se trasvasa a lo colectivo, d)la racionalidad tiene límites demarcados por la incertidumbre.

Esta teoría no solo desarrolló el campo de lo económico social, esencialmente, sino que también invadió la Teoría de la Administración, y la Política.

5.2. LAS LIMITACIONES DEL ESTADO DEMOCRATICO CAPITALISTA.

Ariño, (6), en referencia al aumento excesivo del gasto público en la década del ’80, dice: “Frente a esta filosofía, que ha producido un crecimiento masivo del sector público en el mundo, hoy la ciencia política se muestra escéptica. En definitiva, qué o Quién es el Estado?. El Estado es ciertamente una realidad jurídica constituída por una serie de instituciones : el Parlamento, el Gobierno, los Tribunales, y una multitud de instituciones y gobiernos autónomos. Para Gaspar Ariño son también los gobernantes, tanto locales como centrales, los burócratas, los partidos políticos y grupos de presión, que actúan únicamente en su propio beneficio e intentan maximizar sus intereses: los gobernantes o políticos elaboran sus ofertas electorales con el único deseo de tener éxito en el proceso, las instituciones políticas no sirven solo al interés público, sino también a los intereses de quienes en cada momento las ocupan; los burócratas persiguen su propio interés personal; que consiste en el aumento del presupuesto y en la expansión del gobierno para tener más poder y más prestigio y solo a partir de esto, intentan el interés de los otros, los lobbyes no defienden más que intereses sectoriales que no se identifican en nada con el interés general.

En relación a esta escala de pensamiento surge la visión de identificar los objetivos y los logros de la actividad del Estado como una consecuencia del interés de los grupos que se encuentran en su interior.

En este sentido Milliband (7), expresa: “Una de tales formas de presión en los teóricos de grupos pluralistas tienden a no tomar en consideración, es más importante y eficaz que cualquiera otra, y los hombres de empresa se encuentran en inmejorable situación para ejercerla, sin necesidad de organización, campañas y cabildeos. Es esta la presión omnipresente y permanente sobre los gobiernos y Estado generada por el control privado de los recursos industriales, comerciales y financieros concentrados. La existencia de este gran campo de poder económico independeinte es un hecho que ningún gobierno, cualquiera que pudiera ser sus inclinaciones puede desconocer al ponerse a determinar sus políticas, no solo en lo que toca a las cuestiones económicas sino también en lo que respecta a la mayoría de las demás cuestiones. Dicho de modo más sencillo, quien cuenta con la alianza del circuito económico, financiero, e industrial, tiene el poder y determina las políticas a seguir. Irónicamente a esta situación el autor ha denominado “la concepción imperfecta”.

5.3. EL ESTADO MINIMO.

Varios escritores refieren a la noción de Estado Mínimo, e incluso el tratamienyo de sus obras lleva por título esta conceptualización (8). Si bien los autores analizan el caso típicamente puntual del Estado Francés, el planteamiento incurre en la pretensión de extender la corriente neo-liberal tanto en lo económico como en lo político, repensando Sorman un liberalismo en América Latina y Revel una apertura hacia Europa y el denominado “Tercer Mundo”.

Al seguir la tradición liberal, Sorman piensa un Estado mínimo que asegure, protección social, seguridad económica, y la garantización del derecho de propiedad, basándose en el desfasaje producido por la ineficiencia económica y la injusticia social. Para remediar el estado de cosas existente, no alcanzará solo con la discusión ideológica y el ascenso al poder ya que, de conformidad a su razonamiento, los burócratas –aunque sean liberales- no podrán asegurar lo mínimo, ya que son los recursos los que hay que atacar y no los gastos, atento al hecho de que son esos recursos los que se encuentran para su utilización, en manos de los burócratas del Estado.

5.4. ELITES Y BUROCRATAS.

La noción que en definitiva las políticas serían aquellas actividades determinadas específicamente por ciertas elites de burócratas , no es novedosa en la Sociología Política. Quizás el avance originario más destacado haya sido el desplegado por Mills (9), quien resume en una especie de “todo con algunos”, como las decisiones pasan por determinadas élites, enquistadas burocráticamente en diferentes ámbitos de poder. “Al ampliarse y centralizarse cada uno de esos dominios, se han hecho mayores las consecuencias de sus actividades y aumenta su tráfico con los otros. Las decisiones de un puñado de empresas influyen en los acontecimientos militares, políticos y económicos en todo el mundo. Las decisiones de la institución militar descansan sobre la vida política así como sobre el nivel mismo de la vida económica, y los afectan lastimosamente. Las decisiones que se toman en el dominio político determinan las actividades económicas y los programas militares... A cada lado de las fronteras que corren a través de la Europa Central y Asia hay una trabazón cada vez mayor de estructuras económicas, militares y políticas....En el pináculo de cada uno de los tres dominios ampliados y centralizados se han formado esos círculos superiores que constituyen las élites económica política y militar”. Más adelante en la página 30 reitera: “El que los instrumentos de poder se hayan ampliado enormemente y se hayan centralizado decisivamente, significa que las decisiones de pequeños grupos tienen ahora mayores consecuencias. Para saber que los puestos cumbres de las estructuras sociales permiten ahora adoptar decisiones mas poderosas no es saber que la minoría que ocupa dichos puestos es la que forja la historia”.

5.5. EL ESTADO MINIMO, ¿NEUTRAL?

De forma interesante, Nozick (10) sin desconocer a los poderosos, hace referencia a la imposibilidad manifiesta que el Estado no solo permanezca pasivo, sino que en la implementación de sus políticas no puede comprometer la neutralidad. Explica que quienes cuentan con una buena posición económica pretenden también alcanzar poder político, ya que si lo alcanzan estarían en condiciones de lograr beneficios económicos adicionales. Lo interesante del planteo de Nozick es que el Estado debe ser un Estado mínimo como mecanismo para evitar la corrupción ya que permitir el avance del Estado implicaría una mala estrategia que produciría el efecto contrario. Aún así se discutiría si el Estado mínimo permanece como el Estado más extenso que se puede justificar”.

6. LA CRISIS DEL ESTADO.

La bibliografía de la década del ’70, plantea en buena medida, la crisis del Estado de Bienestar, y como consecuencia de ella la aparición de una figura nueva en Latinoamérica designada por O’Donnell (11) como el Estado Burocrático Autoritario (B.A.). El tema de la crisis en el Estado capitalista reconoce también figuras como Bell, y Offe (12), que en Estados Unidos y Alemania respectivamente, refieren a ello, como parte de las contradicciones del sistema.

6.1. EL ESTADO BUROCRATICO AUTORITARIO.

Según O’Donell, dentro de los rasgos tradicionales del Estado podrían detallarse los siguientes:

a)El Estado es quien garantiza y organiza las relaciones sociales capitalistas.

b)El Estado tiende a ser conceptualmente un Estado Nacional.

c)El Estado pretende ser “popular”, frente a las pretensiones de la oligarquía y la extranjera.

d)Las estructuras productivas de las sociedades son desequilibradas e incompletas.

e)El rasgo característico precedente obliga a la producción a ser profundamente transnacionalizada.

f)Como consecuencia de los puntos anteriores el capitalismo funciona anormalmente.

g)El funcionamiento anormal se traduce en una crisis económica, política y de dominación social.

h)Las crisis desembocan en un tipo de Estado denominado burocrático – autoritario (B.A.).

Al presentar este tipo de Estado autoritario, el autor le asigna las siguientes características.

1)Su principal base social es una burguesía altamente oligopolizada y transnacionalizada.

2)Adquieren peso decisivo las organizaciones que se especializan por su poder coactivo, y las que ordenan su economía.

3)El sistema excluye políticamente a sectores populares importantes, a los que se controla políticamente y se capturan sus recursos. Dicha exclusión apareja supresión ciudadana y de la democracia política.

4)La normalización económica es particular y excluye también a los sectores populares, con acumulación de capital hacia oligopolios, y procesos de transnacionalización.-

5)Se trata de nacionalizar el sistema, a la vez que se lo despolitiza.

6)Terminan los accesos al poder democráticos y populares, limitándose los mismos a las Fuerzas Armadas y sus seguidores.

Con esta perspectiva, el Estado Burocrático aparece como consecuencia de procesos de crisis, sin grandes pretensiones transformadoras, pero si ordenadoras en lo relativo a las políticas públicas. Uno de los sesgos sobresalientes es la ocupación de los espacios burocráticos por élites determinadas, sin que ello implique una decisiva consustanciación con la ”ideología” política. El desplazamiento de la clase política tradicional por una nueva resulta así signado por la motivación de eliminar a la clase anterior mas que por comprenetración en determinados programas y proyectos políticos.

Otra de las contradicciones sobrevinientes al régimen B.A. es el basamento liberal económico, tendiente a la transnacionalización en contraposición a la negación del liberalismo filosófico y/o político, con una represión interna severa.

Las experiencias de los regímenes B.A. han sido excelentemente reseñadas en una trabajo de Oscar Oszlak (13) donde aparece reflejada una “inusual concentración de los mecanismos de decisión estatal”. En consecuencia se produce un aumento del poder estatal, con procesos de toma de decisión sumamente autoritarios. El avance sobre la sociedad civil, se justifica en la necesidad de “reorganizar” la misma, pero con extrema vulnerabilidad en el conocimiento de la información por parte del gobierno, y escasa respuesta de los grupos destinatarios de las medidas.

Asímismo el régimen de institucionalización militarista consiste no solo en un poder con mayor ocupación de espacios, sino que también la reestructuración burocrática se realiza con criterios castrenses. Oszlak distingue indicadores que permiten visualizar los intentos de racionalización de lo público. “...el carácter tecnoburocrático de estos regímenes se manifiesta en una orientación eficientista que impregna el estilo dominante de gestión estatal. Una manifestación de ello es el fuerte énfasis otorgado a los programas de racionalización y organización del sector público. Diversos indicadores evidencian tal orientación:

1)La creación o reactivación de institutos de administración pública, oficinas técnicas de la Presidencia, gabinetes de asesores ministeriales, etc.

2)La jerarquización de organismos tales como las oficinas de planificación, formulación de políticas o control de gestión, convirtiéndolas en ministerios, Secretarías de estado o direcciones nacionales.

3)La jerarquización del personal técnico profesional a través de cursos de capacitación, concursos internos, recategorización y niveles de remuneración fuertemente diferenciados respecto de los funcionarios no calificados.

4)La modernización de los servicios a través de la incorporación de tecnologías altamente sofisticadas, la construcción de modernos edificios, e instalaciones, y el equipamiento para la prestación de los mismos;

5)La racionalización de personal y servicios mediante la reducción de la dotación y el cierre o transferencia de empresas, bienes y servicios; y

6) El acceso a las empresas públicas de administradores que tienden a aplicar en su gestión criterios auténticamente empresariales, no muy diferentes a los observados en el sector privado (14).

A pesar de los intentos de racionalización, organización y tecnificación de la administración, las experiencias indican que no se produce en la práctica un achicamiento del sector público sino todo lo contrario, e incluso, el fenómeno de sobredimensionamiento del aparato estatal no necesariamente es una característica de los regímenes autoritarios, sino que también comprende a otros sistemas. Lo que si resulta paradójico es que una buena parte del discurso eficientista está armado en base al “desorden en el gobierno” y a la “dilapidación de recursos” en manos de los civiles.

Ames (15), sostiene que en realidad los gastos del sector público están asociados a tres cuestiones: a) ciclos electorales, b)el poder de negociación de los electores, y; c) a los ciclos militares. Contrariamente a una suposición generalizada los civiles y los militares mantienen o aumentan en forma pareja los gastos del presupuesto militar. Dicha conclusión se obtiene, analizando el crecimiento del porcentaje del presupuesto destinado a equipamiento de la fuerzas armadas, como así el gasto per cápita. Para este autor los patrones reales de los gastos-postcrisis-, pueden encontrarse en las “characteristics of administrations”, que a través de arreglos institucionales en la estructura del poder se magnifica o reduce la influencia política. El control civil o militar sobre el Ejecutivo subsume una multiplicidad de características, siendo las más conocidas la cohesión, el grado de control sobre la masa media, la coerción, la naturaleza de los clivajes sociales, el sistema electoral, el nivel de participación en política, experiencias burocráticas, entre otras.

Los Estados burocráticos autoritarios hacen mucho más visible lo que pertenece a la política de lo que pertenece a la administración. Mediante el aparato coercitivo y de control pueden provocar cambios drásticos. Los criterios corrientes en lo atinente a los recursos y los gastos son los principios de universalidad del presupuesto y la asignación autoritaria de recursos. En todos los casos hay una mayor centralización de recursos en el Poder Ejecutivo, y este –generalmente a través de sus técnicos – define las metas de las políticas públicas.

6.2. EL ESTADO DEMOCRATICO LIBERAL.

En los interregnos transicionales propios de las décadas del ’60 y del ’70, aparecen (como una rara avis según Oszlak) los Estados denominados Democráticos liberales (D.L.), con procesos de negociación y definición de las políticas casi totalmente opuestos a los Estados Burocráticos autoritarios. En tal sentido, aunque las experiencias sean excepcionales, se asemeja la gestación de las políticas públicas a la teoría que existe un poder poliárquico donde son varios los agentes que influencian el proceso de toma de decisiones y la implementación de políticas. Se pueden identificar a estos sistemas con las características que se citan seguidamente:

a)Procesos de feedback casi instantáneos.

b)Acceso al poder de asociaciones intermedias y grupos.

c)Mayor presencia de la sociedad civil.

d)Patronazgo político.

e)Falta de contralor en la administración descentralizada del Estado.

Una de las cuestiones más sostenidas en los Estados Democráticos Liberales es que se difunden particularmente las superposiciones y duplicaciones de funciones. Con una base social más ampliada y una mejor representación de los sectores que se encuentran debajo en las relaciones de dominación cuentan con una mayor capacidad de influir sobre el poder.

7. LA POLITICA PUBLICA FRENTE AL CAMBIO DE LOS AÑOS OCHENTA.

Sin operar en detrimento de los regímenes B.A., pero separándose de ellos, los autores Grindle y Thomas (16), compilan una serie de artículos, donde trabajan las políticas seguidas en los países en desarrollo a través de una redefinición del Estado, que contrasta con el Welfare State introducido hasta entonces.

El planteo inicial es encontrar respuestas a los cambios que se producen en las políticas económicas, y como influencian estas las instituciones, destacan también que la gestión en políticas públicas no puede ser entendida puramente como una puja entre grupos de interés o de presión, o de agencias exteriores que imponen cambios, sino que debe estudiarse la preponderancia que adquiere en la política de los 80 la gerencia, y dentro de ella, el entendimiento de que los responsables del managment cuentan con una serie de opciones dentro de las cuestiones públicas, y entre ellos se encuentra incluso la de no dirigirlas.

El interés particular seguido por estos escritos se traduce en la versión de que el proceso de políticas públicas y cambios institucionales es consecuencia de que los gobiernos detectan errores en las políticas precedentes y en los acuerdos institucionales. Si bien desde un punto de vista los liderazgos aparecen como un deseo de capturar el Estado para beneficios personales, no se puede despreciar la posibilidad de que las élites buscan metas que obligan a encontrar una estrategia para la introducción de cambios. De este modo en la década del ‘80 lo que se visualiza es una etapa de cambios y reformas apoyadas por determinadas élites donde se destacan los siguientes rasgos.

1)Las élites políticas están en condiciones de maniobrar e influenciar las políticas, definiendo el “espacio político” para las reformas, sin que ello obedezca a patrones de intereses de clases o grupos, o de sectores económicos o internacionales.

2)Luego de definir el espacio político, las élites determinan los contenidos de las políticas, con percepciones o entendimientos sobre las relaciones causa – efecto.

3)Son varios los intervinientes en las determinaciones, y la formulación no debe ser visualizada como una exclusividad de las agencias burocráticas.

4)En los casos estudiados las élites políticas tienen una capacidad para prever estrategias, gerencian las ventajas de las oportunidades, logrando incluso soportes colectivos para las reformas.

5)Los cambios siempre implican reformas, lo que hace en la práctica un contínuo de estudios, discusiones, y debates acerca de cómo improvisar y proponer cambios o desmantelar las políticas existentes suplantándolas por otras.

La importancia asignada a las élites aparece también en Reifemberg (17), atento a que los cambios en las décadas anteriores dejaban en manos del Estado el control de los recursos y la decisión de las políticas para promover el desarrollo. De manera similar, el Estado era quien incrementaba su capacidad en la designación y dirección de programas y proyectos, para la producción de bienes, implementación de servicios y su distribución posterior a la sociedad.

El enfoque de los años 80 replantea el rol estatal en los procesos de redistribución cambiando los actores intervinientes y los objetivos. Nítidamente se observan hechos que caracterizan todo este período; como los que se presentan :

1)El Fondo Monetario Internacional ha ingresado como agencia internacional en todas las políticas económicas y públicas de los países en desarrollo o con procesos de cambio.

2)Las políticas determinadas por los agentes internacionales (financieros en este caso) no resguardan de manera alguna las cuestiones particulares de los países donde son introducidas.

3)Las políticas están sujetas a “paquetes institucionalizados”, que se materializan como secuencias de préstamos, o agenda técnica, o liberación de fondos, condiciones netamente ligadas a la concreción de ajustes de tipo estructural.

4)Coincidentemente, las medidas son impuestas a los países en desarrollo, e implican mayor dureza o retrocesos en los niveles económico-sociales de la población.

5)Disminuye considerablemente el poder económico del Estado, desplazado por grupos económicos que se disputan licencias, servicios, tarifas, y mercado.

En consecuencia se debe provocar una revisión de la teoría dominante en las políticas públicas con las siguientes consideraciones; a)Es preciso determinar situaciones de crisis al replanteo de las políticas implementadas; b)Las crisis deben ser consideradas como “normales” o “usuales” y se deben ajustar los “issues” que requieren formulaciones nuevas. c)Es necesaria una redefinición de los procesos de decisión política; d) Se deben estudiar las posibilidades de implementación de las reformas cambiando los procesos anteriores.

En relación a la etapa de cambios y reformas propia de los Estados Latinoamericanos a partir de ésta década Flisflisch propone para el Programa de Perfeccionamiento de Profesores en Políticas hacerse tres preguntas para explicar la adopción, y los impactos de determinadas políticas públicas, condicionadas por factores externos (18).

1)¿Por qué un gobierno adopta determinadas políticas y no otras?.

2)¿Qué explica, en un caso determinado, la continuidad o la innovación en materia de políticas, o en materia de un cierto tipo de políticas?.

3)¿Qué factores exógenos a la política misma explican el éxito o el fracaso de ella?.

De esta manera se pueden explicar por qué existen determinadas políticas, o por qué deben existir, por qué el cambio o por qué la continuidad, con el aditamento de que el éxito o el fracaso puede deberse a factores ajenos a la misma implementación de políticas.

8. COMO PENSAR LAS POLITICAS PUBLICAS Y LOS CONFLICTOS POSIBLES.

En el trabajo desarrollado por Oszlak (19), se plantea la vigencia de dos modelos que coexisten para la formulación e implementación de las políticas públicas. El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de una organización burocrática para la concreción de determinados fines orientados por el Estado. Para este autor, se llega al enfrentamiento de los dos modelos denominados, de racionalidad técnica, y de racionalidad política.

Para el primero, las organizaciones piensan la acción como un plan preconcebido, lo que conduce a la implementación de políticas aplicando criterios establecidos de racionalidad técnica. Se configura casi un sistema ideal de relaciones donde las pautas se determinan de antemano. La planificación juega aquí un papel importante. Sin embargo, el fracaso de las políticas implementadas no debe ser comprendido como un desmérito de la planificación sino más bien como el enfrentamiento de la racionalidad ténica con la política, regida por principios diferentes. Por ello “Los planificadores fracasan habitualmente porque pretenden aunque no lo planteen así o no sean conscientes de ello, influir un juego -la política- que se rige por reglas diferentes. Nada más ajeno a la política que las premisas de neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre” (20).

En el segundo modelo, se parte del intercambio (exchange), como propio de la política. Esto implica conflictos, negociaciones y transacciones políticas. No surge así la política por obra de la planificación sino por transacciones. En la medida en que se implementan las políticas van chocando con resultados y costos no esperados, lo que motiva en la práctica a realizar ajustes o “incrementos”, con criterios de racionalidad acotados. Dichos resultados y costos tienen una estrecha relación con la estructura social donde se aplican las políticas. Esta idea de incremento lleva posteriormente a tratar de conseguir los fines con el menor costo posible y consecuentemente conduce a tomar posiciones de tipo conservador. Asi entiende entonces Oszlak que “El aparato estatal no es pues el resultado de un racional proceso de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y coherente....Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridades de los regímenes se alternan en el control del Estado tienden a manifestarse, al interior de su aparato, en múltiples formas organizativas y varias modalidades de su funcionamiento cuya cristalización es en buena medida producto de las alternativas de los conflictos sociales dirimidos en esta arena (21).

Las conclusiones a las que arriba el tratadista son:

1)En el aparato del Estado se reproducen procesos de negociación y compromisos, y de alianzas y enfrentamientos de manifestación intrasocietal.

2)Los ajustes internos se tomas superficialmente como desviaciones del modelo ideal.

3)No se pueden pensar las políticas públicas asimilando solo las experiencias históricas, pero tampoco es aconsejable encerrarse en cuestiones exclusivamente técnicas, despreciendo el pasado y el contexto de aplicación.

En una línea diferente pero tomando parte de la argumentación en relación a la importancia de los contextos, Marzquez y Godau, (22), asumen el conflicto que se produce en la adopciòn de tendencias en teorias de organización, trasplantando a las sociedades perifèricas, instrumentos creados en sociedades de capitalismo dominante. De esta manera se concibe a las organizaciones como productoras de bienes y servicios, cuando en realidad deberían ser observadas como mecanismos de producción y reproducciones socio-económicos. A partir de orientar la actividad en base a las premisas de los países dominantes, todas las burocracias de países de capitalismo tardío, especialmente los latinoamericanos, aparecerían con niveles inaceptables de productividad y eficacia.

Desde el punto de vista organizacional, este conflicto, se produce cuando se intenta llevar a la arena pública, la concepción imperante en el ámbito de lo privado a nivel gerencial. Las diferencias no solo surgen desde el punto de vista de las decisiones, sino en el traslado al seno de las sociedades del tratamiento de público de cuestiones que no solamente son debatidas por las autoridades y funcionarios del gobierno. (23).

Los inconvenientes de organización que se producen en la formulación e implementación de políticas públicas se manifiestan así ante la imposibilidad de seguir a rajatabla pautas propias de otras organizaciones, que no son coincidentes en la burocracia pública, tales como la división del trabajo, la distribución de recursos, o la percepción uniformada de los objetivos y las posibilidades de su consecución. Parte de la búsqueda del equilibrio se intenta con las actividades de integración entre agencias y de planificación. Otra parte encuentra soluciones factibles con mecanismos de evaluación (24). Aunque Motta refiere a la dificultad de encontrar indicadores sociales, existe una marcada falencia en las políticas públicas, como la de tomar determinaciones sin dar ningun tipo de intervención a los usuarios de las políticas públicas.

9.LAS POLITICA PUBLICAS EN LA ACTUALIDAD.

Conjuntamente a la transformación producida por la crisis del Estado de Bienestar se han encontrado también modificaciones en la centralidad de sus estructuras (focalización vs. Intención de universalidad) y el carácter de las intervenciones ( ocupando mayor cantidad de recursos las asistencialistas). La contrapartida del Estado de Bienestar se da por la imposición del modelo neoliberal que ha demostrado en el tiempo que tampoco está en condiciones de compensar los efectos del ajuste, ni de asegurar las prestaciones básicas en áreas que tradicionalmente contaban con una cobertura estatal ampliada, (salud, educación, vivienda, etc).

La respuesta quizás deba buscarse históricamente. El Estado de Bienestar funcionó como una alternativa a la crisis de un Estado liberal clásico y debe entenderse como una solución democrática dentro del marco capitalista, como un “sistema de dominación y legitimación política”, adecuando la acumulación de capital, y logrando una mayor democratización y “ciudadanización”.

A su vez, este Estado, tradicionalmente fue el actor estimulador de las relaciones sociales, y el principal agente de la realidad económica, con un predominio estructurado sobre la producción, el empleo, la distribución del ingreso, y el consumo. Sin embargo, este mismo Estado se encuentra en crisis, en relación al modelo predominante hasta la década del ’80, observándose que la influencia de un neocapitalismo o del neoliberalismo es concomitante al declive del socialismo a nivel mundial.

Para el concepto de algunos autores lo que ocurre, en definitiva, es una crisis dentro del sistema capitalista, por la bùsqueda de un modelo capitalista diferente, de legitimación y dominación.

Los autores señalan la crisis como una consecuencia de la crisis económica; explicando los elementos económicos que definen esta dimensión. “La aparición de situaciones de estancamiento económico con inflación desde el Estado de Bienestar, es cuando a veces a gran escala en la mayor parte de los países occidentales; la crisis final del Estado, ocasionada por la brecha entre los gastos sociales crecientes, y los ingresos minoritarios destinados al capital social. A estas señales de la crisis hay que añadir la péridida de confianza en el sistema del Estado de Bienestar Keynesiano, tanto en el aspecto social (la capacidad del sistema para garantizar las prestaciones características del Estado de Bienestar), como económico ( los mecanismos de intervención keynesianos aparecen para algunos como parte del problema más que como elementos de la solución, tal como habían sido considerados desde el final de la guerra) (25).

En la década del ’90 las políticas públicas aparecen altamente condicionadas por las denominadas Reformas de Primera y Segunda Generación. Las primeras estuvieron destinadas a la práctica del ajuste tratando de achicar el déficit fiscal y abriendo la economía al circuito internacional. En esta etapa la reforma trató la apertura de la economía la desregulación el ingreso de capitales y las privatizaciones. Según los autores el punto de partido ha sido denominado Consenso de Washington.

En una segunda etapa las reformas se basaron en la capacidad de gestión del Estado, su transparencia, y la democratización del aparato democrático. Estos cambios introducidos en la transición democrática tampoco llevaron a implementar significativamente la gestión gubernamental para la satisfacción de necesidades básicas, a la vez que el deterioro de los derechos civiles, el vaciamente de contenido de los derechos políticos, solo permniten la asistencia de los más perjudicados y la casi imposiblidad de ejercer algun tipo de acción correctiva en los períodos de crisis.

De esto se puede concluir.

1) Estado actual después de la reforma pasa a ser un Estado remanente o residual.

2) Existe una baja concientización respecto de las políticas públicas ya que la percepción mayopritaria es que corresponden al gobierno y no a la interacción entre diferentes autores.

3) El avance liberal ha quitado al Estado su capacidad de regulador de la economía y de árbitro ante los sectores sociales encontrados .

10. PERSPECTIVAS PARA EL DESARROLLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS.

Las políticas públicas han alcanzado en los últimos años en Latinoamérica un potencial de desarrollo, especialmente en lo relacionado a los aspectos teóricos, y la conformación de redes para estimular la investigación en el área a la vez de lograr un mayor soporte teorético para la promoción de cambios y reformas en el Estado. Ejemplos concretos de lo explicitado son las Redes de Formación e Investigación en Gerencia Pública con un centro focal (CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACION PARA EL DESARROLLO). De Institutos y Centros como los descriptos, provienen a su vez programas de actualización y perfeccionamiento para la enseñanza de las políticas públicas.

En relación con los avances en la investigación y la especialización en el área de políticas públicas, atento el hecho de contar con poca tradición e inclusión dentro de las Universidades, en Escuelas de Administración o en los Institutos de Investigación, una buena propuesta sería plasmar la inclusión de áreas de conocimientos insoslayables para la enseñanza y la formación de expertos dentro de la Administración Pública.

1)Teoría de políticas públicas.

2)Formulación e implementación de políticas públicas.

3) Evaluación de políticas públicas.

4)Alta gerencia.

5)Reforma del Estado. Proyectos y experiencias.

11. CONCLUSIONES.

En concordancia con el incremento observado en el desarrollo de la teoría de las políticas públicas podríamos efectuar las siguientes consideraciones.

1)La mayor parte de la teoría encuentra su soporte en la identificación con la actividad desplegada por el Estado, y especialmente con un tipo de Estado – el Estado de Bienestar.

2)La crisis en la que desembocara el Estado de bienestar productor de bienes y servicios, llevó a repensar la teoría no solo desde la óptica productiva, sino también desde la de las relaciones de dominación.

3)Como consecuencia de la crisis la mayoría de los Estados introdujo cambios en su organización a través de reformas paradigmáticas.

4) Dichas reformas no produjeron una concordancia entre el “ajuste” asegurado por el Estado y la pretendida disminución del aparato burocrático, y del sector público.

5) Así mismo, los cambios están influenciados no solo por actores legitimados intrasistema sino por otros agentes externos.

6) Indefectiblemente, cualquier planificación chocará contra imprevisiones o desvíos que provocan retoques promovidos desde las organizaciones burocráticas.

7) Los desvíos detectados y los cambios propuestos deben ser consecuencia de procesos de evaluación en la implementación de políticas.

8) A pesar de la colisión entre la racionalidad técnica y la racionalidad política, la formulación, gestión e implementación de políticas necesita con el tiempo especialistas o expertos en el área de políticas públicas.

9) Es imprescindible la continuidad en los programas de formación y perfeccionamiento de administradores de la cosa pública y de gestores de políticas públicas tanto desde el punto de vista académico como del operativo.

* Artículo presentado en el Primer Congreso Argentino de Administración Pública, Sociedad, Gobierno y Administración Pública, Rosario, 30 de agosto a 1° de septiembre de 2001.

 

NOTAS.

 

1.-Ives Mney y Jean Claude Thoenig: “LAS POLITICAS PUBLICAS”, Editorial Ariel Ciencia Política, Capítulos iniciales, 1992.

2.-Henry J. Aaron: “Distinguished Lecture on Economics in government; Public Policy, Values and consciousness”, en the Journal of Economic perspectives, Vol. 8, N°2, Spring 1994, Stanford University, 1994.

3.- Friedrich A. Hayek:”CAMINO DE SERVIDUMBRE”, Alianza Editorial, pág 143, Ed. 1978.

4. Michael Ellman: “LA PLANIFICACION SOCIALISTA”, Fondo de Cultura Económica, pág.32, Ed. 1983.

5.-James Buchanan – Gordon Tullock: “EL CALCULO DEL CONSENSO”, Edit. Planeta, 1993.

6.-Gaspar Ariño: “ECONOMIA Y ESTADO”, Editorial Abeledo cryptot, Pág. 237, edic. 1992.

7.-Ralph Miliband: “EL ESTADO EN LA SOCIEDAD CAPITALISTA”, Siglo Veintiuno Editores, pág. 141/142, 1991.

8.-Guy Sorman:”EL ESTADO MINIMO”, Editorial Atlántida, 1985. Se puede consultar también “EL RECHAZO DEL ESTADO”, por Jean Fancois Revel, de Editorial Sudamericana Planeta, Ed. 1985.

9.-Wright Mills:”LA ELITE DEL PODER”, Ed. Fondo de Cultura Económica,Pág. 15,1964.

10.-Robert Nozick: “ANARQUIA ESTADO Y UTOPIA”, Fondo de Cultura Económica, Pág. 263, Ed. 1991.

11.-Guillermo O’Donell: “EL ESTADO BUROCRATICO AUTORITARIO”, Ed. De Belgrano, Edición 1982.

12.-Daniel Bell: “LAS CONTRADICCIONES CULTURALES DEL CAPITALISMO”, Alianza Editorial Mexicana, Edición 1977, y Claus Offe: “LAS CONTRADICCIONES EN EL ESTADO DE BIENESTAR”, Alianza Editorial Mexicana, Edición John Kaene,1990.

13.-Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Vol. 3, N°2, 1980.

14.- Oscar Oszlak:”POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Vol. 3., N° 2, Pág. 30, Edición 1980.

15.-Barry ames: “POLITICAL SURVIVAL”, Politicians and Public Policy in Latina America, University of California Press.

16.-Meriles S. Grindle y John W. Thomas: “PUBLIC CHOICE AND POLICY CHANGE”, The political Economy of Reform in Developing Countries. The John Hopkins University Press 1990.

17.-Stephen J. Reifenberg: “REFORMING POLICIES IN THE 1980: Changing circumtances an Shifting Parameters”, en “PUBLIC CHOICE AND POLICY CHANGE”, The political Economy of Reform in Developing Countries, Chapter 7, The John opkins University Press, 1990.

18.-Angel Flisflisch:”TEORIA DE LAS POLITICAS PUBLICAS”, Red Iberoamericana de Instituciones de Formación e Investigación en Gerencia Pública, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD-, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.

19.-Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

20.- Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

21.- Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

22.-Viviane Marquez y Rainer Godau: “BUROCRACIA Y POLITICAS PUBLICAS: perspectivas desde América Latina” en “TEORIA DE LA BUROCRACIA ESTATAL”, Oscar Oszlak –Compilador- paidós, Organizaciones Modernas, 1984.

23.-Paulo Roberto Motta: “LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL EN LA FORMULACION E IMPLEMENTACION DE LA POLITICA PUBLICA: INFERENCIAS SOBRE LA REALIDAD DE AMERICA LATINA”, para el SEMINARIO DE FORMULACION Y GESTION DE POLITICAS PUBLICAS, Instituto Centroamericano de Administración Pública, Costa Rica, 4,5,6, de setiembre de 1985.

24.-Algunos aspectos relacionados con el tema se pueden ver en “RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: UN ESTUDIO DE CASO”, de Héctor J. Zimerman, Instituto de Ciencia y Técnica, Universidad Nacional del Nordeste, 1990.

25. Perez-Agote Poveda. “Globalización, Crisis del Estado, y anomia. La teoría social visita Europa”. En “GLOBALIZACION, RIESGO, REFLEXIVIDAD”. Centro de Investigaciones Sociologicas. Madrid. 1999.

 

 

EL DISEÑO DE UNA POLITICA PUBLICA : ELEMENTOS PARA UNA MODELIZACION - Esquema de Clases Nº 2 para el TALLER DE POLITICAS PUBLICAS

EL PROCESO DEL DISEÑO DE LAS POLITICAS PUBLICAS

 

Desde un punto de vista analítico pueden distinguirse cuatro etapas en las políticas públicas
y en cada uno existe una relación con la política: origen, diseño, gestión y evaluación de las
políticas públicas. La articulación de la política y las políticas públicas puede ser mejorada en cada
una de las etapas analíticas de estas últimas. Tal perfeccionamiento puede considerarse parte de la
modernización del sistema político.

En algunos países anglosajones se ha intercalado otro “momento” analítico, aquel en que
diversos contratos convierten el presupuesto de un acuerdo entre el gobierno y el parlamento sobre
los montos a ser recaudados y gastados, en una declaración explícita de qué se hará con los
recursos disponibles.

Las políticas rara vez se extinguen por completo; es más habitual que cambien o se combinen
con otras. Se ha llegado a decir que las políticas públicas son inmortales. Sin embargo, existen
políticas con aspectos temporales definidos, después de los cuales dejan de existir, por diseño
(fade-out).

Cada parte del proceso tiene una naturaleza específica. Estas fases no necesariamente se dan
en etapas causales y consecutivas, sino que en momentos analíticos de calidad y duración
heterogéneas. La discusión social, la propuesta de políticas públicas y el proceso político tienen
dinámicas distintas, si bien entre ellos existen efectos recíprocos, aunque asimétricos.
En algún momento de la dinámica de los temas públicos es posible la aceptación de una
política, su rediseño o su extinción. Este momento requiere que coincidan la preocupación social, la
existencia de una solución técnica y el apoyo político. Dado que ello es así, hay una ventaja en el
uso temprano de las políticas públicas en el proceso que va de la agenda al programa y a las
políticas.

La oportunidad para empujar propuestas propias es previsible, a veces, como en el caso de
una renovación establecida de un programa. Otras veces ella se abre de manera impredecible.
Quienes actúen en el terreno de lo público deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y
sus problemas especiales bien documentados, a riesgo que la oportunidad los pase de largo.
Un requisito del desarrollo es que los procesos políticos y sociales sean gobernables, esto es,
tengan un curso preestablecido para la articulación de propósitos y la resolución de conflictos; todos
los conflictos, no sólo aquellos referidos a la macroeconomía. La gobernabilidad debe ser integrada.
Ella debe referirse al conjunto de los sistemas sociales y no sólo a la organización productiva. Cuando
la gobernabilidad es sesgada o parcial, tiende a ser inestable.

La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos por un tiempo, pero es
probable que lo sea de modo excluyente e inestable. La democracia, en cambio, es el sistema que
posibilita una gobernabilidad incluyente y estable. Lo segundo, ya que por definición este sistema
permite cambiar a los gobernantes sin crisis mayores.

Un modo populista y conciliador de hacer política privilegia la viabilidad política por sobre la
eficacia. Los enfoques neoliberales, por el contrario, han privilegiado la eficacia económica por sobre
la viabilidad política y por eso muchas veces se han combinado bien con autoritarismos. Lo
importante es que hay maneras de hacerlo en democracia y con eficiencia, mediante la adecuada
utilización de las políticas públicas.

Es indispensable percibir las limitaciones reales de este ciclo en la realidad. En cada etapa
del ciclo de las políticas públicas existe la posibilidad de fugas o discrepancias.

A través de las estructuras de organización y decisión fluyen cuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes y
oportunidades de elección.

Cada una de estas corrientes o campos de fuerza e influencia tiene una vida propia, en su mayor parte no relacionada con las demás. Este  tipo de organización es una colección de selecciones buscando problemas, temas y sentimientos buscando situaciones de decisión en las cuales puedan ser planteados, soluciones buscando temas para los que puedan ser la respuesta, y tomadores de decisionesbuscando trabajo. Una oportunidad de seleccionar una política es, por lo tanto, un cesto de basura en el que se botan diversos tipos de problemas y soluciones. Con este enfoque los problemas y soluciones tienen un status igual como corrientes separadas en elsistema y la popularidad de una solución determinada a menudo afecta los problemas que están siendo considerados.


La formulación de la política pública está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) Establecimiento de la agenda política. B) La definición de los problemas. C) La previsión. D) Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción.

 

EL ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA


No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el régimen político, ni mucho menos pasan a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemáticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una política frente a ellas. Para esto se requierie recepcionar las demandas, captar información, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así como diversas fuentes.

Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué cierto tipos de demandas son los que logran penetrar al régimen político y se convierten en políticas públicas, por qué unas entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no está todavía clara, pero en su mayoría los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de distribución del poder en la sociedad, así como existen estudios empíricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de interés humano, si afectan aun amplio número de personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad.

En fin,la experiencia indica que las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones que de un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos.

 

LA IDENTIFICACION Y DEFINICION DE LOS PROBLEMAS


Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos.   Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos.   Esta etapa es muy importante en el proceso de las política públicas, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas.

 

LA PREVISION


La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en futuro podrá presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las técnicas de previsión representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.

 

ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS


Determinar los objetivos par la elaboración de políticas actuales o de futuro representan una de las orientaciones básicas para la configuración de la política. Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la política puesta en marcha se van a dar. Ej, el clima político interno y externo, el aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.

 

SELECCIÓN DE LA OPCION


Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opción concreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.

 

LA IMPLEMENTACION

 

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no existe una separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad de definir qué es una política”. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado el responsable de la implementacción de las políticas públicas.


LA EVALUACION Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO

 

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera”, Pallares. Es decir, la política que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar?. ¿Es eficaz o no? .

Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Política. 

Las políticas públicas envuelven en ella una serie de conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un lado de estudiar la democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de elaboración, y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, está la gobernabilidad en peligro o no?. Una buena política pública ayuda a que esta idea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada.

Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo endógeno como lo exógeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura política, es decir, en este caso, por qué unas sociedades exigen más que otras, por qué participan más que otras?.

En general está es básicamente la idea de políticas públicas y su importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como se ha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentará ciertas interferencias que podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se entiende en buena lógica, que buscarán como corregirlo.

 

EL DISEÑO BASICO DE UNA POLITICA PUBLICA

 

CONTEXTO Y DIAGNOSTICO

Presenta el contexto nacional o internacional dentro del cual se sitúa una determinada política pública.  El diagnóstico a su vez, identifica los fenómenos y tendencias actuales y futuras previsibles más importantes que van a regir la ímplementación de esa política.  Se trata siempre de una identificación general de los problemas principales que justifican la política pública en cuestión. 

 

FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS DE LA POLITICA

A)  FUNDAMENTOS.

Los fundamentos hacen referencia a los grandes objetivos últimos que se desea alcanzar con una política, los cuales aparecen definidos como metas de largo o mediano plazo: calidad de vida, desarrollo integral, desarrollo sustentable, equidad social, superación de la pobreza, etc.

B)  PRINCIPIOS

Los principios son metas alcanzables en el corto o mediano plazo, pero cuya función instrumental dentro de la definición de una política pública es la de servir como elementos articuladores para los objetivos específicos que se definirán a continuación.

 

OBJETIVOS DE LA POLITICA

Hay siempre un objetivo general, que constituye una síntesis de todas las metas señaladas en los fundamentos anteriores.

Los objetivos específicos generalmente, tienden a operacionalizar las metas fijadas en los principios.

 

LINEAS DE ACCION DE LA POLITICA

A su vez, las líneas de acción trasladan los objetivos específicos a conjuntos coherentes e interconectados de acciones.  Estas líneas de acción constituyen la orientación operativa básica para una política pública.

 

AGENDA DE GOBIERNO DE LA POLITICA

A su vez, la agenda de gobierno, traslada las líneas de acción a operaciones de política pública, programas o acciones concretas, presentadas en la forma de un cronograma estimativo medible en términos de tiempos de realización y de resultados.

 

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

 

Aguilar Villanueva, L.: LA HECHURA DE LAS POLITICAS.  México, 1992.  M.A. Porrua Editores.

- - LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLITICAS.  México, 1993.  M.A. Porrúa Editores. 

CONAMA: UNA POLITICA AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE. Santiago, 1998.  Comisión Nacional del Medio Ambiente.  Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República.

 

 

INTRODUCCION AL ESTUDIO DE LAS POLITICAS PUBLICAS - Esquema de Clases Nº 1 para el TALLER DE POLITICAS PUBLICAS

INTRODUCCIÓN


En los últimos dos decenios del siglo XX, tuvimos ocasión de asistir en todo el mundo y  en la escena política y académica latinoamericana, a un debate profundo sobre la cuestión de la "reforma o modernización del Estado". El argumento central esgrimido en aquel entonces se centraba en que el Estado, que se había constituido sobre la base del modelo de Estado de Bienestar en los años cuarenta y cincuenta del siglo, habría sobrepasado las funciones propias que le correspondían.   El debate acerca de "más Estado o menos Estado" frente al de "más mercado o menos mercado" permaneció latente hasta fines del siglo XX.

Sin embargo, otro elemento que conviene reflexionar es la carencia de un marco teórico que permita analizar el "gobierno y sus políticas" en sí mismas.   La Ciencia Política moderrna -durante la segunda mitad del siglo XIX y primera mitad del siglo XX- había seguido apegada a un "paradigma institucionalista" en el que se interrogaba respecto de las lógicas y la arquitectura de las estructuras, los sistemas y las instituciones políticas y de poder, pero no se interrogaba acerca de cómo esas instituciones funcionan y ponen en práctica las políticas de quienes gobiernan.  La Ciencia Política tradicional se ha seguido preguntando acerca del poder, pero carecvía de una mirada acerca de cómo el poder funciona, acerca de cómo se toman las decisiones en el seno de las instituciones del poder.

En el presente Esquema de Clases -originado en un ensayo anterior sobre el tema- pretendo presentar una síntesis teórica, conceptual y bibliográfica de los aspectos más relevantes sobre las políticas públicas, asumiendo que éstas constituyen las formas de acción concretas desde el régimen político hacia la sociedad, intentaré, además, un análisis crítico tanto sobre el levantamiento teórico como de la retórica política que se ha construido alrededor de las políticas públicas.

 

Manuel Luis Rodríguez U.  Cientista Político. 

 Punta Arenas - Magallanes, invierno de 2006.

 

INTRODUCCION: LA PROBLEMATICA DE LAS POLITICAS PUBLICAS

 

En la perspectiva de la relación público-privado, vale recordar que lo público supera el ámbito de lo estatal, tiene otras dimensiones, referidas desde la amplitud con la que se realiza una acción hasta formas de relación que superan lo individual, pero no están determinadas o amparadas por lo estatal.

Se ha señalado que existe una conexión necesaria entre lo público y lo estatal, la cual ha sido una constante en la articulación entre una comunidad y su correspondiente aparato de gobierno.   En efecto, no existe sociedad moderna donde el Estado no tenga un predominio, mayor o menor, sobre los asuntos públicos. Es necesario que exista la intersección entre lo público y lo estatal para que éste se constituya como tal, pero ello no implica que lo público quede cobijado exclusivamente bajo lo estatal.

En esta misma línea, se sostiene que una característica básica de la modernidad es la creciente diferenciación entre la esfera de lo público y lo privado, así como también la existencia de factores como el desarrollo técnico productivo, la acumulación-reproducción del capital; y la constitución de Estados nacionales (entre el siglo XVIII y XIX) y el surgimiento de un mercado mundial, lo que paulatinamente propició la identificación de lo público con lo estatal. La modernidad, en efecto, significó un paso decisivo hacia la centralización política, expresada en los aparatos estatales, que a su vez recuperaron para sí el control de ejércitos, juzgados y el cobro de tributos como elementos básicos del poder nacional.

El predominio de la razón instrumental, en el pensamiento moderno llevaron a la sistemática relación del bien común con las razones de Estado.  En el caso de los países latinoamericanos, con el proceso de conquista se traslada la estructura administrativa de las respectivas metrópolis, pero se establecen algunas particularidades que hicieron posible sostener el control y la autoridad en los territorios "descubiertos"; así por ejemplo, los conquistadores eran a su vez agentes del rey y socios en la empresa de la colonización americana; el derecho para las indias, por lo general respondía a una casuística particular y desde estos tiempos se perfilaban ya los rasgos políticos e institucionales de una administración centralista y autoritaria, creada para mantener el control de la compleja trama del poder.

De esta manera -en el caso de los Estados latinoamericanos- lo público aparece vinculado a los intereses de la Corona, asociada, además, con el poder de la iglesia católica, que fue la encargada de desarrollar importantes funciones, tales como la educación, la aplicación de justicia e incluso el mismo ejercicio del poder político. Los procesos de independencia, que dieron lugar al nacimiento de nuestros países, ignoraron las diversas fracturas de estas sociedades y contribuyeron a establecer el espacio de lo público como campo de privilegios y exclusión, incluso la misma vida "pública" era restringida a las nuevas élites, el clero y los militares.  Los procesos de urbanización desde la primera mitad del siglo XX, la influencia creciente de los mass media y "el discurso de la modernización" replantean la relación de lo público-privado.

En el presente ensayo y Esquema de Clases desarrollaré el análisis de lo público y por consiguiente la visión de políticas públicas referidas a la órbita del Estado, tal como lo conocemos en América Latina, desde la óptica de la Ciencia Política.

En lo relacionado con el estudio del "gobierno" y de las políticas de gobierno o políticas públicas, tanto desde la Ciencia Política como desde las Ciencias de la Administración Pública se lo ha considerado como epifenómeno, determinado por estructuras que lo condicionan. Más aún en los casos que ha sido motivo de preocupación, se ha puesto el énfasis en las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos políticos, más que en el contenido mismo de las políticas. En ese sentido, para relacionar este ámbito con el asunto de los paradigmas, se debe observar la función primordial de los paradigmas consistente en deducir los conflictos y disputas ideológicas de la sociedad y de sus actores, para entrar en el diseño técnico-político de las aciones de gobierno.  Desde esa perspectiva, el abordaje de lo que se denomina "los paradigmas de políticas" es un punto clave para el análisis, ya que estos paradigmas aparecen como el conjunto de ideas e instrumentos que conformarían el "marco de referencia" de las políticas específicas. De hecho, esas ideas se incrustan en el imaginario de los políticos o de los "fabricantes de políticas" (policy makers) que son los que dotarían de sentido común a los decisores políticos.

Hoy el debate se centra en los procesos de modernización-reforma del Estado y el papel de los diferentes gobiernos en la direccionalidad de los mismos; así como en las implicaciones de la reducción del gasto público, el papel de las regulaciones y normas gubernamentales; sobre todo la capacidad y posibilidad de los gobiernos para resolver los problemas públicos y conducir a la sociedad hacia niveles de mayor bienestar y desarrollo económico. Esta relación redundaría en últimas en la legitimidad de la democracia, su capacidad para reconocer, dimensionar, procesar las demandas, lo que implica el reconocimiento de actores y su relación con el Estado, un nuevo enfoque de la relación sociedad-estado, sustentando un gobierno con políticas y con un sentido público, es decir un gobierno manejado por políticas públicas.


EL ORIGEN DE LOS ESTUDIOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS


El origen de los estudios de políticas públicas puede encontrarse en los Estados Unidos, tal vez porque es un país que ha estructurado su administración con fecha tardía, tras la reforma llevada a cabo por el Profesor y luego Presidente Wilson, quien sostuvo la necesidad de desarrollar una doctrina científica aplicada a la administración y defendió la separación de la decisión política de la ejecución burocrática.

El otro elemento es que el desarrollo de este nuevo modelo está influenciado por el éxito de las grandes empresas fordistas y los principios del taylorismo, con lo que, tras la segunda Guerra Mundial, dará origen a la aparición de estudios que parten del principio "de la necesidad de la aplicación de la racionalidad científico-técnica a la resolución de problemas gubernamentales".

Entre los primeros que manifiestan su preocupación por el nuevo enfoque se encuentra Harold Laswell quien reclamaba la reorientación de la Ciencia Política hacia las políticas públicas.

William Ascher plantea que el impulso precursor de las ciencias de la política fue una forma de conductismo multidisciplinario, inicial pero fuerte y que se constituyó como reacción frente a los estudios jurídicos y sociales de los años veinte, cuyos análisis ponían más énfasis en los "diagramas organizativos antes que en cómo operan los individuos y las instituciones.Esta forma de inicial conductismo combinó su interés por el estudio de la conducta individual y social con la preocupación por los asuntos públicos, relacionados con la reforma política, la democracia, la educación, el bienestar económico y social; para lo cual creían necesario dotarse de instrumentos de análisis más afinados.Los iniciadores de las políticas públicas consideraban fundamental que los aportes de los científicos sociales contribuyan en el diseño de las políticas, para lo que partían de la selección de asuntos normativamente importantes que permitían clarificar las metas de los analistas sociales, así como las que la comunidad esperaba, luego analizaban las tendencias existentes, las condiciones y los probables desarrollos futuros.

El aporte de Harold Laswell 

Lasswell llevó a la práctica gran parte de sus ideas para lograr mayor calidad en la forma de funcionamiento del gobierno.  Dedicó especial atención al "proceso de las políticas", o de las etapas o fases funcionales por las que una política o proceso gubernamental determinado debería transitar.   Después de la II guerra mundial, algunos autores desarrollaron un neoconductivismo que, intentando ser más científico, consistía en describir y probar leyes de conducta. Esta recurrencia a la prueba exigía examinar leyes generales aplicables a todos los contextos, en contraste con los primeros conductistas que intentaron identificar el factor más importante, lo que simplificaba una reducción de la compleja vida real. De igual manera los neoconductivistas reintrodujeron las fronteras disciplinarias que los predecesores buscaron eliminar y por último sacralizaron la ciencia valorativa libre. 

En la década del 50, Laswell y otros investigadores respondieron con un conductismo de segunda generación al que denominaron "ciencias de política", pusieron un énfasis mayor sobre las cuestiones de política, intentando que en la atención de los problemas y sus soluciones no se perdiera el análisis científico.

En un estudio editado en 1951, Harold Laswell, parte de la preocupación de cómo utilizar los recursos intelectuales con la "más sabia economía". En esa dirección sostiene que se ha desarrollado una mayor conciencia en el sentido de que el proceso de la política requiere de estudios con derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones.   La orientación hacia las políticas( policy orientation) tiene un doble proceso, por una parte se ocupa del "proceso de las políticas", es decir de la formación y ejecución de las políticas utilizando los métodos de las ciencias sociales y de la sicología. Pero, además el "proceso de las políticas" se ocupa de las necesidades de inteligencia de este proceso con el objetivo de mejorar el contenido concreto de la información y de la interpretación disponibles para los creadores de la política; por consiguiente rebasa las fronteras de las Ciencias Sociales y la Psicología.

Laswell indica que se puede utilizar el término de "policy sciencies" para designar la orientación hacia las políticas. Las ciencias de las políticas incluirían el estudio de los métodos de investigación del proceso de la política; los resultados de los estudios de las políticas y los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar contribuciones importantes para las necesidades de inteligencia del momento.Laswell distingue las ciencias de la política de la materia de estudio de los politólogos, que se ocupan del estudio del poder, en el sentido de la toma de decisiones; en cambio las "ciencias de las políticas" se ocuparían de la teoría general de la elección. En este sentido considera que significativos aportes a la teoría general de las decisiones como la "teoría de juegos", o la "teoría racional de la elección" han sido realizadas por personas que no son politólogos.  Los trabajos de Simón, Robert Dahl, Lindblom, Wildavsky o Majone son esenciales para comprender que la política no es solo preocupación por los mecanismos de poder y legitimidad, ni tampoco de los análisis exhaustivos de partidos y elecciones.

La escuela del "public policy" centra su preocupación teórica y politológica en la formación de las decisiones políticas y en los procesos de su puesta en marcha.

El mundo de las políticas ha permitido analizar la política en acción. En los estudios del "public policy" se parte de un supuesto pluralista, en el que los poderes y recursos se distribuyen de manera desigual, y en el que los procesos decisionales son más bien resultado de interacciones múltiples en las cuales participan muchos actores de manera simultánea. Laswell analiza la influencia de las dos guerras mundiales en las Ciencias Sociales y psicológicas, indicando que las ciencias que contaban con métodos cuantitativos fueron las que tuvieron mayor desarrollo, tal es el caso de la Economía y la Psicología.

El tema de la interdisciplinariedad y los métodos cuantitativos son asumidos como método básico de las "ciencias de las políticas".Laswell retoma el criterio del profesor Lynd quién en 1939, planteó la importancia de utilizar todos los medios posibles de adquisición de conocimientos para superar la "gigantesca crisis de nuestro tiempo". Lo central es recoger todos los recursos de la ciencia social para enfrentar los "conflictos básicos de nuestra civilización, tan vívidamente expuestos por los estudios científicos de la personalidad y la cultura".

De igual forma Laswell considera que resulta esencial la utilización de modelos, cuya elaboración permita al investigador tratar con situaciones institucionales complejas. Plantea que el "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosvelt permitió superar la crisis económica en la década de los años treinta, utilizando los aportes de Hansen y Keynes, quienes demandaron la intervención del gobierno para eliminar el desempleo y para reactivar las fuerzas del libre mercado.Las ciencias de las políticas pretenderían la defensa de la "dignidad del hombre" lo cual abriría la necesidad de investigaciones orientadas por problemas específicos de política.

Laswell aporta la importancia de las nociones de tiempo y espacio en la determinación de las políticas y señala que una de las tareas de las ciencias de políticas es seguir detalladamente los procesos de transformación social, difusión y reflujo a nivel mundial, para estimar el significado de acontecimientos específicos.Un rasgo adicional del "enfoque de políticas" es la importancia que atribuye al acto de imaginación creativa, capaz de introducir políticas nuevas y exitosas en el proceso histórico; es evidente la preocupación, en el marco de la posguerra, por utilizar el mayor ingenio posible para diseñar políticas capaces de realizar eficientemente los propósitos de una ciencia de políticas democráticamente orientadas.

El científico se encuentra más preocupado en evaluar y reconstruir las prácticas de la sociedad que en construir elevadas abstracciones. Estos elementos inducen a los científicos sociales y a los sicólogos a mejorar las instituciones para la auto-observación del hombre en sociedad.Las ciencias de las políticas reconocen que no sólo los científicos sociales son los únicos que pueden contribuir en la hechura de las políticas. En síntesis Laswell plantea que se puede considerar a las "ciencias de las políticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un período determinado".

En último término, lo que se pretendería es la realización de la dignidad humana en la teoría y en la práctica. Frente a las críticas realizadas, acerca de que su estudio sobre la ciencias de política, no consideraba los aspectos estructurales que tienen una dimensión macrosocial y que condicionan el comportamiento de los ciudadanos, resaltaban el papel de las intenciones y las elecciones individuales, puesto que, según estos autores, los resultados de las políticas provenían precisamente de los esfuerzos que hacía cada individuo por maximizar los beneficios que juzgaban valiosos (Ascher,1992,p190).

En último término lo que se pretende es el reencuentro de la teoría y la práctica en las Ciencias Políticas.

Los modelos teóricos

En una dimensión distinta, respecto al lugar donde tienen origen las políticas públicas, otros autores analizan el proceso recorrido por la administración pública, desde las visiones que la consideraban como subordinadas a las decisiones políticas, hasta el momento presente, en el que se desarrollan diversos modelos teóricos entre la ciencia política y la administración.

Entonces se recogen los seis modelos teóricos actualmente vigentes para tratar el tema:

1.-El primero se trata "de la aproximación a la acción de gobierno" que adopta como objeto de análisis, no el diseño institucional, sino los programas de políticas públicas genéricas, procesos, opciones o resultados.

2.- Otro modelo es el de la sociología organizacional que intenta explicar las estructuras y el comportamiento de las organizaciones formales.

3.- La teoría del Estado neomarxista intenta buscar la manera en que se puede colocar a la administración pública tradicional en el contexto de las fuerzas sociales fundamentales que tienden a concentrarse en los medios urbanos.

4.- Las "aproximaciones críticas o filosóficas" enfatizan que valores como la equidad e igualdad deberían ser sobresalientes en la administración pública y que los administradores no deberían limitarse a, simplemente, obedecer las directrices de los políticos electos para alcanzar cualquier objetivo seleccionado por estos.

5.- La perspectiva de la llamada gestión pública intenta integrar la orientación normativa de la tradición de las ciencias de la Administración Pública clásica, a la aproximación instrumental similar al de la gestión empresarial.

6.- Finalmente la escuela del public choice, o "elección pública" basa su argumento en la preferencia por la elección del consumidor más que el monopolio del productor.  La inicial preocupación que planteó Harold Laswell recobra importancia a partir de la década de los sesenta, cuando se incluyen a analistas y académicos encargados de la formulación y control de la eficiencia de programas de política pública.

Por lo tanto, el gobierno por "políticas públicas" paulatinamente se ha ido convirtiendo en una preocupación para el mundo académico y una referencia para la acción gubernamental. Además los programas de Reforma del Estado que se impulsan desde los organismos internacionales obligan a una mayor racionalidad y eficacia de las políticas que se aplican, razón por la que su discusión empieza a ser materia de interés político y académico también en América Latina y en Chile. 

Recordemos que en el caso de Chile, la necesidad de una reforma del Estado surge en el primer gobierno de la transición, con el Presidente Patricio Aylwin (1990-1994), constatando que el Estado chileno, a lo largo de más de 150 años de evolución institucional había acumulado un conjunto de inercias burocráticas, estructuras orgánicas ineficientes y modos de funcionamiento retardatarios que no se respondían con los cambios que estaba experimentando la escena social y política a nivel nacional e internacional.   Señalemos que este diagnóstico sigue vigente, no obstante los avances percibidos en quince años de modernización de la función pública chilena.

En nuestro país en particular desde la perspectiva académica, un reflejo evidente del creciente interés acerca de este enfoque de las Políticas Públicas, ha sido la creación paulatina de diversas Escuelas de Gobierno y Administración, de centros de estudios orientados a la Gestión Pública y al análisis de políticas públicas, y al incremento de la literatura especializada sobre esta materia, siendo uno de sus pioneros el politólogo chileno Eugenio Lahera. 

 

ALGUNAS DEFINICIONES SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 

Una vez enunciados los diversos enfoques y teorías de las Políticas Públicas conviene citar algunas definiciones y lo que implicaría gobernar con políticas públicas.

Para Jean Claude Thoenig una política pública es el "trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública gubernamental. Dicho trabajo abarca múltiples aspectos, que van de la definición y selección de prioridades de intervención hasta la toma de decisiones, su administración y evaluación".Para Laswell la ciencia de la política tendría un fin concreto relacionado con la conexión entre la teoría y la práctica; en este sentido sería "un programa proyectado de valores, fines y prácticas".

Dye señala que la política pública es "todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer".Si bien en todas estas definiciones los diversos autores coinciden en que un elemento central para la existencia de políticas públicas es la presencia de la autoridad gubernamental, hay discusiones en torno a que otros elementos constitutivos permiten establecer cuándo existe un gobierno por políticas públicas o si éstos actúan bajo lógicas coyunturales, clientelares, patrimoniales o populistas.

Aguilar Villanueva sostiene que las condiciones de crisis económica que vivieron los países de América Latina durante la década de los ochenta, generaron permanentes déficits fiscales, los que a su vez dieron lugar a la existencia de déficits del consenso político; por lo que es necesario una redefinición del estado mismo, a fin de determinar qué puede hacer bien, determinar los fines públicos que debe cumplir, así como los instrumentos y opciones que puede desarrollar. Esta exigencia de democratización y redimensionamiento, que son empresas interdependientes y complementarias, demandaría un gobierno por políticas públicas.

En definitiva, el nuevo patrón de "policy marking" modifica las reglas, procedimientos, expectativas, y concepciones de la relación entre sociedad y Estado. En esencia se trataría de una redefinición de los ámbitos político y privado, en la que se alteran los patrones de interlocución y los canales de acceso, pierden significado ciertas prácticas de representación e integración de intereses, ciertos discursos, liderazgos y fuerzas políticas que antes eran claves para el consenso. De igual forma surgen otros actores para configurar una política más plural, autónoma y competitiva.Una intervención fallida agrava los problemas, por lo que cuenta la calidad de las políticas públicas (condiciones de consenso, corrección y factibilidad en su formación, implementación, impacto y evaluación). Se trata de averiguar cómo ciertos problemas sociales se convierten en Agendas de Gobierno.

La democracia, en este sentido, es considerada como una condición de entrada pero no es suficiente para el diseño de políticas públicas adecuadas.

Manuel Alcántara, a su vez, define a las políticas públicas como determinados "flujos del régimen político hacia la sociedad, que son productos del sistema político y por tanto del uso estratégico de recursos para enfrentar los problemas nacionales", o como lo plantea Peters, son "el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno que, actuando directamente o a través de agentes, van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos."

En esta perspectiva, el sistema puede ser evaluado por el rendimiento de las políticas públicas; por lo tanto se establece una relación causal entre crisis y gobernabilidad, puesto que, al ser las políticas públicas un elemento cotidiano, se convierten en objeto de valoración continua y por ello influyen de manera directa en el grado de confianza que los ciudadanos depositan en el sistema.Alcántara pone de relieve la necesidad de estudiar un sistema político y los efectos que del mismo se derivan por su operatividad procedimental y por su ejecución. Es de interés también el análisis de los estilos de gobierno y su relación con la gobernabilidad de un sistema político.

En síntesis podríamos señalar que en el estudio de las política públicas confluyen los aspectos institucionales, los fenómenos participativos, las fórmulas de representación y otros elementos relacionados con las dimensiones y rendimientos efectivos de la democracia.Según Alcántara, el estudio de las políticas públicas debe realizarse desde una perspectiva comparada y debe responder a las interrogantes de cómo, porqué y cuáles son los efectos que los diferentes gobiernos persiguen mediante las formas de acción o de inacción particulares y las razones de su caída en situaciones de ingobernabilidad. Aguilar Villanueva propone gobernar por políticas públicas, lo que implica ir más lejos que el diseño de un Plan Nacional. Dichos planes resultaban una simulación antes que la posibilidad de lograr un real consenso.

Gobernar por políticas públicas implicaría que este plan sea un parámetro de acción colectiva, que marca los límites dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y el Estado, establecer las reglas de juego, garantizando condiciones de participación, democracia y dignidad para los ciudadanos.

Gobernar en contextos políticos plurales y autónomos de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos parece exigir gobernar por políticas y gobernar con sentido público.

A partir de la década pasada ha ido tomando forma un nuevo orden político administrativo que insiste en la libertad de representación y en la especificidad de las políticas. Estos elementos sobre el gobierno por políticas públicas, nos permitirían adelantar, como hipótesis, que en nuestro país cada uno de los gobiernos de la "tercera ola democrática" han implementado una serie de acciones, inscritas en el marco de un plan o agenda nacional, sin establecer consideraciones específicas, como el factor regional o étnico, sin perspectiva de largo plazo y, peor aún, sin un real análisis del impacto que dichas políticas generaban. Parecería ser, a este respecto, que las políticas públicas en Chile se asumen como una estrategia de acción corporativa, incrementalista, de presión de grupos, o simplemente basada en modelos de toma de decisiones jerárquica burocráticas antes que responder a una lógica de políticas públicas.

 

LOS DIVERSOS ENFOQUES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 

A partir del mismo Laswell, el estudio de la "Política Pública" ha suscitado diferentes enfoques y teorías dependiendo del énfasis que ponen en el método y la finalidad de las Políticas. Así el Policy Analysis intenta determinar un conjunto instrumental que permita establecer la alternativa más adecuada para la ejecución de los objetivos y programas de la administración pública.

Otros autores, como Charles Lindblom o Wildawsky, parten de criticar los métodos racionales, porque éstos no toman en cuenta la complejidad que entrañan tanto las decisiones como el proceso de implementación. Sostienen "que cada uno de los actores consigue un resultado más ajustado a sus intereses, partiendo siempre de ajustes incrementales, sobre decisiones tomadas anteriormente".Elementos centrales del "incrementalismo" dan la importancia que confieren al grado de consenso y a la magnitud de cambio requerido. Plantean que los grandes cambios provocan consensos menores y los cambios menores concitan, por el contrario, grandes consensos. "El incrementalismo es un enfoque que estipula que las decisiones políticas en curso dependen, en gran medida, de las decisiones previas.

Por definición, las políticas incrementales desalientan la controversia, recurriendo a la estrategia de desviarse en muy pequeña medida de la ruta trazada por los arreglos y prácticas anteriormente establecidas (Braybrooke y Lindblom 1963; Wildausky, 1974).Para la escuela del Public Choice, la política sigue las mismas reglas que la economía. Los individuos buscan maximizar su utilidad, guiados por su interés personal, lo que a su vez determina una redefinición de lo público y privado. Autores como Downs, en su teoría económica de la democracia, plantea que los políticos, gobernantes, partidos y electores se mueven por sus intereses egoístas y no por un hipotético bien común. Sostiene que cada partido político intenta llegar al gobierno con el fin de disfrutar de la renta, el prestigio y el poder, los cuales son consustanciales al ejercicio gubernamental. Para Downs el partido político o coalición que triunfa electoralmente tiene el derecho de obtener el "control completo sobre la acción gubernamental" y sus poderes en lo económico son ilimitados, aunque no pueden restringir los derechos políticos ni de los partidos en la oposición, ni de los ciudadanos. En relación a la diferente tipología de las políticas públicas, Alcántara, desde una perspectiva distinta, se remite al trabajo de Lowi que clasifica a las políticas en regulatorias o reglamentarias; redistributivas, distributivas y políticas esenciales o constitutivas.

Pudiendo subdividirse las políticas reglamentarias en las que limitan los intereses o la libertad de las personas a las que debe aplicarse y las que podría denominarse auto - reglamentarias.También pueden dividirse las políticas en relación con el órgano del cual proceden y en función de su ámbito local o nacional.   Subirats complementa esta tipología haciendo hincapié en las políticas públicas tanto negativas como positivas, es decir que el hacer puede ser tan importante como el no hacer en el proceso de establecimiento de la agenda.

De alguna manera lo que enfatiza es la conceptualización de las políticas públicas como resultado de una serie de decisiones relacionadas de interacciones y grupos que marcan la necesidad de plantear un estudio doble, que alcance tanto a las intenciones, como a las conductas; esto implica consecuencias relevantes para la ciencia política y para la relación entre la teoría y la práctica.Según Alcántara una perspectiva comparada permitiría el grado de divergencia y convergencia de dichas políticas en relación con la gobernabilidad del sistema y el establecimiento de una relación entre la gobernabilidad y un determinado estilo de políticas y la determinación de una tipología de los sistemas políticas a través de dichos estilos.Richardson, en contraposición con las tesis incrementalistas y racionalistas, plantea una tipología de políticas públicas basada, por un lado, en la forma cómo el gobierno asume la resolución de un problema (actitud anticipatoria activa o reactiva), y por otro, en la relación entre gobierno y los otros actores en el procesos de las políticas ( consenso - imposición).

Como apreciamos, existen diversos enfoques de las políticas públicas. Unos, en los que se incorporan análisis sistémicos, reflexiones políticas y socioeconómicas; los que enfatizan en los contenidos de las políticas y otros, que han centrado sus estudios en el análisis de las diferentes fases o etapas de las políticas públicas, por lo que cobran importancia los actores y los estilos de decisión.  También desde la perspectiva de Mayntz la administración pública en la práctica pierde su carácter de instrumental, ejecutora de la voluntad y consenso político. Dicho problema ya ha sido discutido bajo el término de burocracia a través de los trabajos de Max Weber.

El conocimiento especializado se constituye en la base de su poder confiriendo a la Administración la capacidad de eludir las decisiones y objetivos políticos. El carácter instrumental guarda relación con el problema de legitimidad de la dominación política. Desde el análisis de la administración pública "es importante más bien distinguir claramente entre el sistema administrativo como un complejo de formas sociales reales, por un lado, y la función administrativa por otro". Alcántara, por su parte, retoma el trabajo de Morrow y su intento de teorización de una aproximación a la administración pública como acción de gobierno. Siguiendo a este autor, plantea la existencia de diversas teorías en la administración que pretenden dar respuesta a la relación entre los decisores políticos y quienes se encargan de la administación de las políticas públicas.

Así, en primer lugar la teoría descriptiva recoge lo que sucede y postula posibles causas del comportamiento observado; la teoría prescriptiva aconseja cambios en la dirección de las políticas públicas; la teoría normativa se refiere a la disyuntiva de si la burocracia debe asumir o no un papel generador de normas y conductas en el desarrollo político y si tales funciones deben o no estabilizarse, extenderse o restringirse.

La teoría de la presunción pretende mejorar la calidad de las prácticas administrativas, mediante el intento de entender cómo la naturaleza de los seres humanos interactúa con las instituciones políticas en un medio ambiente burocrático.

Por último la teoría instrumental conceptualiza los medios para mejorar las técnicas de la gestión administrativa y de esta manera lograr los objetivos políticos propuestos.

Se sostiene que paulatinamente se han ido ampliando los criterios sobre el carácter de la administración pública, de la eficiencia se pasó a considerar la efectividad, luego las técnicas presupuestarias, de ahí a los procedimientos más sofisticados de la administración, para llegar al último escalón que representaría el interés social. Sin embargo cree que se deben diferenciar las actividades administrativas de las políticas públicas y además la relación que representa el gobierno que hace la política pública y el polo que la administra.   La administración pública se encuentra subordinada al régimen político, aunque representa un realidad organizativa distinta a las estructuras políticas del mismo. En las actividades administrativas, entonces, pueden individualizarse dos atributos comunes: ser independientes o subordinadas a otras y ser ejecutivas.

Respecto a la relación entre el eje de gobierno, que hace la política pública, y el eje que la administra, también puede encontrarse problemas de ingobernabilidad; lo "natural" sería las que coincide un gobierno que hace política centralizada con una administración centralizada y un gobierno que hace política descentralizada mediante una administración descentralizada; aunque puede haber una acción política centralizada del gobierno con la administración descentralizada de la misma. Lo interesante es el movimiento autónomo generado por la administración descentralizada en favor de un proceso descentralizado a la hora de hacer política.

En nuestro caso nacional, los sucesivos esfuerzos de regionalización (transferencia territorializada de recursos y competencias a instancias de gobierno localizadas), de descentralización (transferencia de competencias a instancias regionales o comunales, desde órganos estatales centrales) y de desconcentración (transferencia de órganos y capacidades de toma de decisión ubicados en el poder central hacia territorios regionales y locales), no han podido transformar todavía un Estado altamente centralizado (como se ha visto en otros ensayos, producto de estructuras institucionales provenientes desde la Colonia y a través de las Constituciones) al interior del cual "conviven" estructuras centralizadas con órganos regionales y comunales que pugnan por adquirir más poder, más recursos y más atribuciones, mientras siguen dependiendo de decisiones adoptadas en los niveles centrales del Estado.

Desde una perspectiva más conceptual se pude definir descentralización como la transferencia de poder a niveles inferiores dentro de una jerarquía o transferencias de competencias a gobiernos subnacionales (descentralización territorial o política). Ejemplo de ello lo constituirían los Gobiernos Regionales, Intendencias, Gobernaciones Provinciales y los Municipios.

Aunque también, se puede definir como la transferencia de competencias a instituciones para-estatales o incluso no gubernamentales (descentralización funcional). Considerada así, la descentralización se constituye eminentemente en un proceso político asociado - la mayoría de las veces - a procesos de democratización.

La desconcentración por su parte, corresponde a un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar decisiones en forma exclusiva y permanente, desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro rango de nivel inferior, dentro de la propia organización. En otras palabras constituye una descentralización administrativa solamente, este sería el ejemplo de la SUBDERE, de los SERPLAC, y de los SEREMIS en nuestro país.

 

LAS FASES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 

Harold Laswell enumeró explícitamente las cinco "tareas intelectuales" clave en el proceso de diseño de las políticas públicas: clarificación de metas; tendencias; condiciones; proyecciones y alternativas. Ascher a su vez, explica que el mensaje implícito consiste, en que la realización de un análisis objetivo podría ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin que pierdan su carácter de científicos en tanto que la clarificación de metas era un ejercicio intelectual.    Además, hizo hincapié en lo que el llamó "el conocimiento en el proceso de las políticas", para lo cual ofreció una guía que le permitiera obtener una imagen más general de las fases principales de cualquier acto colectivo, enunciando siete etapas de lo que posteriormente llamó el proceso de decisión: inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación y evaluación.

Posteriormente, Garry Brewer, uno de los alumnos de Lasswell en la Universidad de Yale, propuso una lista derivada, que ha formado parte de las agendas de investigación desarrolladas por los analistas en las últimas dos décadas: iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación, terminación.

Pero, el modelo del proceso de las políticas tenía una clara desventaja, pues hacía que los estudiosos se dirigieran sólo a una etapa a la vez, negando, por lo tanto, el proceso completo; muchos encargados de elaborar las políticas llegaron a considerar al proceso como un conjunto diferenciado de movimientos: primero definir el problema, luego un conjunto de actores distintos implementan la política, una tercera etapa define la evaluación, etc.

Desde esta óptica, se asumía la elaboración de las políticas públicas como un proceso episódico, lineal y desarticulado; además es importante considerar que en la medida en que el proceso de las políticas públicas enfatizaba en el desarrollo del proceso, perdían importancia las instituciones encargadas de llevarlas adelante.   Otros autores como Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn plantean que la variada producción que existe sobre el tema puede ser ordenada si se introduce un modelo sistémico para explicar la ejecución o las fases de las políticas.

Los componentes de este modelo son:

Un ambiente que estimula el trabajo de los funcionario de gobierno y que recibe a su vez los resultados de los trabajos.

Las demandas y recursos que los estímulos y el ambiente traslada a quienes elaboran las políticas.

Un proceso de transformación de las demandas y los recursos, en políticas públicas que incluyen también las estructuras formales y los procedimientos gubernamentales.

Las políticas que representan las metas formales, las intenciones y declaraciones de los funcionarios gubernamentales.

Los resultados de la política tal y como en realidad se ofrecen al público.

La retro-alimentación que la ejecución y los resultados de las políticas inducen en el ambiente y que se trasmite de vuelta al proceso de conversión en forma de nuevas demandas y recursos.

Los autores Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn proponen como rasgo distintivo, que las "políticas" y el desempeño sean consideradas como categorías diferentes, recalcando que mientras unos aspectos del sistema de ejecución de las políticas, han sido estudiados con mayor profundidad otros han merecido poca atención. Inicialmente el énfasis estaba en analizar la naturaleza de los problemas económicos y sociales, la manera como se formaban las demandas de intervención gubernamental y los procesos de elaboración de las políticas.

Más recientemente la atención se ha centrado en los impactos y efectos que tienen las políticas en la gente, y en los problemas que pretendían resolver. Sin embargo no se ha prestado atención suficiente a la implementación de las políticas.   En relación con la agenda de las políticas públicas, hay que remitirse a los trabajos de March y Olsen que distinguieron los componentes de base presentes en todos los procesos de decisión ( problemas a resolver, soluciones actores y ocasiones favorables para tomar la decisión). 

Jones había planteado fases estructuradoras de las tareas de las distintas autoridades. Estas fases sucesivas eran: la identificación de un problema, la formulación de soluciones, la puesta en marcha del programa y la evaluación de la acción. A cada una le correspondía un sistema de acción, desempeñando actividades específicas por parte de la autoridad pública o los grupos de presión.

El trabajo de Jones abrió un abanico de estructuras complejas.

La fase de identificación de un problema se concreta en la elaboración de una agenda gubernamental que quedó integrada por cinco conceptos claves: la percepción de los sucesos; la definición de un problema; la agregación de intereses; la organización de las demandas; y la representación y acceso ante las autoridades públicas.

Estos elementos generaban una demanda de acción política que podían ser o no considerada por el gobierno. Pallares enfatiza, en cambio, en que se deben considerar algunos elementos para que integren la agenda, como el grado de crisis, el componente emotivo y su relación con las cuestiones de poder y legitimidad en la sociedad que afectan a un amplio número de personas.Un elemento adicional es que no toda la tensión debe centrarse en el problema sino que debe considerar que la acción a desplegarse esté legitimada en la sociedad.

El proceso de aplicación se sitúa de lleno en la esfera de acción del gobierno y conlleva su puesta en marcha mediante la gestión y la administración. Se debe considerar además aquí, el apoyo político con el que cuenta el órgano encargado de la ejecución, el respaldo que tiene tal política o tal órgano dentro de la opinión pública, así como las tareas específicas que desarrolla.

El proceso de evaluación esta referido a la estimación de los resultados de la política. Esta evaluación puede ser realizada por el poder judicial, el legislativo, defensor del pueblo e informalmente por los medios de comunicación, los grupos de interés y el mundo académico. De hecho, uno de los aspectos centrales que debe tenerse en cuenta -cuando se analiza la gobernabilidad de un sistema político- es la consideración de la política económica y los distintos procesos y medidas que la ponen en marcha como algo estrictamente integrante del procesos político.  Sin embargo, en la relación entre políticas públicas y gobernabilidad, hay que considerar a más de la perspectiva económica, el entramado institucional, la influencia internacional y los productos del sistema político que se refieren a las políticas sectoriales que representan las metas de las élites dirigentes y a las respuestas dadas a las mismas por parte de la sociedad.

Cabe subrayar por otra parte, que en el seno de estas políticas, la política económica desempeña un papel fundamental.   Un elemento clave en la formación de políticas públicas es la elaboración del presupuesto en la cual se evidencia la relación ejecutivo-legislativo, así como el papel e influencia de los grupos de presión.  

Hay que destacar que este esquema del proceso de las políticas y sus diversas etapas ya descritas, ocuparon un lugar preponderante durante buena parte de la década de los setenta y los ochenta. No fue sino hasta fines de la década de los ochenta, cuando algunos autores como Paul Sabatier (1988 y 1991) a menudo con la colaboración de Smith (1993), propusieron que la metodología del proceso de las políticas tenía serias limitaciones como base de la investigación y la educación. Sabatier planteó seis críticas al proceso de las políticas:

La primera crítica es que el modelo por etapas no es un modelo causal, es decir no se prestaba para indicar de que modo un etapa lleva a otra.  Además, no proporciona un base clara para probar las hipótesis empíricas, por lo tanto no esta dispuesto a ser confirmado. También, padece de una imprecisión descriptiva al plantear una serie de etapas. Además, sufre de un enfoque legalista, de arriba abajo.    Y finalmente, subraya inadecuadamente el ciclo de las políticas como la unidad temporal del análisis; en otras palabras, niega el concepto de un sistema de relaciones intergubernamentales, y no alcanza a proporcionar un vehículo adecuado para integrar los papeles de los análisis de las políticas a través del proceso de políticas públicas.

En justicia hay que precisar que Brewer no definió el proceso como un modelo, como afirma Sabatier, Brewer no afirmó que las etapas fueran unidireccionales ni que carecieran de capacidad de retroalimentación. Más bien consideraba que el proceso de políticas era como un dispositivo (una heurística en sí) que ayudaría a desagregar una red de las políticas públicas.

Según otros autores, las réplicas de Sabatier y Jenkins - Smith son de considerar, ya que explican cómo toman forma los nuevos programas, en el caso de una iniciación de la política, a través de la formación de "coaliciones de apoyo", que no buscan derrotar a los opositores de una determinada política sino más bien cooptarlos; al mismo tiempo ésto permite la categorización de los actores que intervienen en la iniciación de una política. En segundo lugar, se afirma que las investigaciones sobre políticas públicas podrían incorporarse fácilmente al proceso de las políticas. Por ejemplo las "comunicaciones sistemáticas distorsionadas" son una base para desarrollar una "racionalidad comunicativa", o lo que Lasswell originalmente llamó la función de la "inteligencia".

La pregunta central es si el esquema del proceso de las políticas es útil para llevar a las Ciencias Políticas hacia un conjunto de teorías orientadas por la política pública. En este caso, se plantea que se debe aceptar el proceso de las políticas con su limitado valor. Este es el enfoque holístico que se busca, para tal vez con tropiezos, acercarse a la "gran película".

Joan Subirats por otra parte, sostiene que el interés por la democracia radica básicamente en que ésta constituye una garantía de la libertad individual y que es una preocupación más reciente el estudio de las políticas públicas, sobre todo porque permite replantear elementos que habían sido no considerados, como es el caso de los rendimientos, la eficiencia y el control de la gestión gubernamental. La cuestión de eficacia buscaría explicar el cómo enfrenta un gobierno los problemas de la nación y la racionalidad de sus decisiones; en cambio que el control ciudadano partiría de la preocupación sobre quién formula verdaderamente las políticas públicas, el papel de las élites en este proceso y la importancia que pueden tener los procesos de elección como de participación ciudadana.Respecto a las fases de las políticas públicas, Subirats señala que el método, paso a paso, corre el riesgo de caer en el supuesto de que es un proceso ordenado y racional, mientras que algunas de las características de la elaboración de políticas públicas evidencia lo contrario. Por ejemplo, la solución para un grupo supone un problema para otro.

Así un número de problemas de políticas públicas se integrarían en la agenda como consecuencia de los intentos de implantar otras políticas, consecuentemente, la fase de implementación y la fase de elaboración de la agenda son mezcladas mutuamente. La evaluación de políticas se trataría como ligado a otros intentos de valorar y formular las próximas políticas. Por lo tanto la elaboración de políticas constituiría un proceso muy complejo sin principio ni fin, cuyos límites permanecen inciertos.

Subirats, en torno a las dificultades de evaluación de una política pública, nos remite a la discusión entre las contradicciones políticas y técnicas que requiere la misma, en el sentido que las condicionalidades políticas exigirían la mayor democratización en la elaboración de las políticas mientras que los componentes técnicos privilegiarían los conocimientos del "experto". "La dificultad de evaluar el proceso de políticas públicas no se convierte en la imposibilidad de sacar conclusiones.

Hay que resaltar que la mayoría de la gente quiere que la elaboración de política sea democrática, pero también quiere que sea inteligente. Los dos criterios exigen características contradictorias en la elaboración de las políticas públicas. Como ya se dijo el que la evaluación sea difícil y sin conclusiones no quiere decir que no haya que intentarla".

En cuanto al proceso de política pública, no podríamos comprender cómo funciona el sistema entero en la teoría de la verificación de Popper, pero con la ayuda de John Kingdon, tenemos una mejor idea de cómo funcionan las agendas y, cómo se presentan las alternativas a las política públicas. O con Lindblom, quien sostiene que el "conocimiento utilizable" o el "salir de paso" nos proporcionan una valiosa iluminación por si mismos. En conclusión, para qué desechar el esquema del proceso de políticas públicas, si no se tiene un enfoque más sólido en el cual confiar. Por tanto, se debe explotar y analizar a fondo el esquema del proceso de las políticas. De este modo, la perspicacia ciertamente operativa, como lo observó Lasswell, para lograr "una mejor inteligencia que conduzca a un mejor gobierno", es un alternativa aceptable.

Veamos ahora el concepto de los ocho pasos para el análisis de políticas públicas de Eugene Bardach.  El autor propone una técnica a la cual llama "el camino de los ocho pasos" con la que pretende sistematizar algunos elementos para el análisis de las políticas públicas y que se puede sintetizar, brevemente, de la siguiente forma:

La definición del problema

La definición del problema es, para el autor, un paso crucial, puesto que les permitiría a los encargados de la elaboración de las políticas una razón y un sentido de dirección para obtener evidencia e información. La primera información disponible proviene de los interesados en la elaboración de la política, constituye la "retórica del tema" y establece las perspectivas, enfoques y objetivos que tienen los actores institucionales y sociales sobre la política a elaborarse.

El autor recomienda concentrarse en un sólo problema con el fin de evitar la dispersión; considera que puede resultar útil pensar en términos de deficiencias y excesos, aunque esto no es necesario cuando el problema tiene que ver con aspectos como: la selección de alternativas bien estructuradas o la manera de lograr ciertos objetivos bien definidos.Un aspecto clave es la problematización sobre lo que se considera un "problema", puesto que este depende de la interrelación de varios elementos que difícilmente pueden ser generalizados, sin embargo, hay que recordar que la idea de un problema significa, por lo general, que la gente piensa que algo esta mal en la sociedad. Esta definición constituirá el punto de partida para la posterior definición de los objetivos de la política.

La definición del problema, según el autor, deberá incluir, en la medida de lo posible, una parte cuantitativa. En muchos casos, sino en la mayoría, estima, que incluso se debe "adivinar" las magnitudes en cuestión, crear rangos, así como estimaciones puntuales.En ocasiones, continúa, resulta útil hacer un diagnóstico de las supuestas causas y definirlas como problemas que deben mitigarse o eliminarse. Un caso especial de un problema es la pérdida de oportunidad. Los analistas de políticas, así como los tomadores de decisiones o los funcionarios, deben impedir que la definición del problema restrinja la búsqueda de oportunidades potenciales.

La definición del problema no debe incluir una solución implícita. Hay que limitar la definición del problema a una mera descripción y dejar abierta la búsqueda de soluciones.

Finalmente, Bardach señala que si la definición del problema que pretende mitigar la política se está haciendo en equipo, hay que buscar un consenso entre quienes participan del mismo.

Obtención de información

En el análisis de políticas públicas, según Eugene Bardach, el tiempo debe emplearse para pensar y obtener datos susceptibles de convertirlos en información. Se trata de recoger datos que puedan convertirse en conocimiento y procesarse como información.La información es necesaria para: evaluar la naturaleza y extensión de los trabajos que se están tratando de definir; evaluar las características particulares de la situación concreta de la política que se pretende estudiar y evaluar políticas que se han aplicado en situaciones similares.

Es importante pensar, antes de recolectar datos, lo que permitirá una recopilación más eficiente.La información permite: sustituir una decisión, por cualquier otra que se pudo haber tomado sin ella; la posibilidad de que la nueva decisión produzca, directa o indirectamente, un mejor resultado de política, en comparación con la que se hubiere dado con la decisión original; y, la magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente mejorado de la nueva decisión y el valor del resultado original.Para buscar información es importante seleccionar, comparar con los resultados probables de obtenerse, si no se dispone de dicho material.

La mejor práctica, plantea, es buscar y utilizar analogías. La búsqueda de información, a más de un interés analítico, tiene uno político. En ocasiones, resulta importante incluir la opinión de críticos potenciales a fin de evitar el argumento de que su perspectiva no fue considerada.Un objetivo más complejo constituye utilizar el análisis de políticas para mejorar una idea o decisión en el transcurso de su puesta en marcha.

La construcción de alternativas

Por alternativas en el análisis de políticas públicas, Bardach entiende los cursos de acción u opciones de política diferentes. Es decir, estrategias de intervención para solucionar o mitigar un problema.

En las últimas etapas del análisis, plantea el autor, que no es factible evaluar más de tres o cuatro posibilidades, pero al inicio, cree que es importante realizar una lista de todas las alternativas a considerar, aunque más tarde, haya que reorganizar y establecer una alternativa básica con una o más variantes secundarias.

En una primera aproximación al problema, Bardach sugiere que siempre debe incluirse la alternativa: "no emprender ninguna acción; dejar que las tendencias sigan su curso". Sin embargo, si la definición del problema es adecuada siempre existirán alternativas que permitirán acciones concretas. Es importante revisar las fuentes más comunes del cambio "natural" en el ambiente de la política pública, para así evaluar la posibilidad de un cambio en la magnitud del problema. Según el autor, estos pueden ser:

Los cambios antes y después de una elección


Los cambios en los niveles de desempleo y en la inflación.  La variación entre estrechez y holgura presupuestal de las organizaciones provocada por las políticas generales de impuestos y gastos.  Los cambios demográficos como la migración o abultamiento de poblaciones en ciertos grupos de edad.

Para Bardach resulta fundamental analizar la causa de los problemas, puesto que un buen esquema causal suele ser muy útil para sugerir los puntos de intervención. Se debe reducir y simplificar la lista de alternativas. La clave de la simplificación es distinguir entre una alternativa básica y sus variantes. El elemento básico, continúa Bardach, en muchas alternativas de política, es una estrategia de intervención como un fortalecimiento en la regulación, un subsidio o un incentivo fiscal que haga que la gente o las instituciones cambien su conducta. Ninguna estrategia de intervención directa puede mantenerse sola, debe ser implementada por una o varias organizaciones.

Cuando se necesite comparar muchas soluciones posibles, puede resultar útil establecer la diferencia entre una estrategia básica y sus variantes, basándose en los detalles de implementación.Alternativa no significa necesariamente que las opciones de política se excluyan entre ellas, e incluso algunas veces, no se estará completamente seguro de si las dos alternativas son o no mutuamente excluyentes.

La selección de criterios

Según Eugene Bardach, en el argumento de cualquier política, es útil imaginar que se tienen dos líneas discursivas, interconectadas pero separables: la analítica y la evaluativa. La primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones de las consecuencias que puede traer una decisión, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor.

El argumento analítico razonará si es probable que suceda X, Y o Z, pero en el evaluativo es donde se considerará si X, Y o Z son buenos o malos para enfrentar el problema.La selección de criterios se basa en la definición del problema y es un proceso continuo, el autor, establece algunos criterios evaluativos que se usan comúnmente en el análisis de políticas: El primero está relacionado con la eficiencia y tiene que ver con maximizar el bienestar de las personas como lo interpretan los propios ciudadanos. Maximizar los beneficios netos o maximizar la suma de las utilidades individuales es el enfoque típico del análisis costo-efectividad y de costo- beneficio.

Otro criterio evaluativo es el relacionado con la equidad, la igualdad, la justicia, aunque existen ideas opuestas o distintas sobre lo que pueden significar estos términos, resulta fundamental no sólo pensar en estas ideas, sino lograr que el público reflexione sobre ellas.Además el autor cita una serie de ideas acerca de los criterios evaluativos: "mercados libres", libertades económicas, libertades respecto al control estatal, igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresión, religiosa, buena vecindad, comunidad, etc. Cuando hay valores de por medio, como sucede en la selección de criterios, Bardach, sostiene que se deben considerar cómo ponderar los valores opuestos.

Hay dos enfoques de este problema. Uno de ellos consiste en dejar que los procesos gubernamentales y políticos existentes efectúen la ponderación. En el segundo enfoque el analista modifica por si mismo, aunque no reemplaza, la ponderación acordada por el empleador o cliente considerando una determinada concepción filosófica o política. Una variante de este enfoque incluye la idea de un proceso educativo. Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar a los actores políticos importantes a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podría llamar su atención. No todos los criterios que intervienen en un análisis son puramente prácticos y forman parte de la línea analítica. Esto tiene que ver con lo que le pasa a una alternativa con la política y los procesos de implantación. Los principales son: legalidad, viabilidad política, solidez en condiciones de implementación administrativa y perfectibilidad.

La proyección de resultados

Un quinto elemento, que plantea Bardach es el relacionado con la proyección de los resultados posibles o efectos que el analista u otros actores posibles, pueden considerar importantes.El autor considera que éste es el más difícil de los ocho pasos. Existen dificultades ocasionadas en la necesidad de proyectar el futuro.

Hacer una política, por consiguiente, impone una carga moral más pesada que lo que mucha gente esta dispuesta a aceptar. Por esto resulta importante recomendar políticas que obtengan los resultados esperados al menor costo posible. Para la proyección de resultados es importante contar con cierto tipo de información, ésta se obtiene de manera privilegiada si comparamos con los resultados de la aplicación de políticas análogas.Para la proyección de resultados resulta útil contar con modelos de la estructura causal. Además se requiere pensar no sólo en la dirección de los resultados, sino también en su magnitud.

En determinadas ocasiones, basta con un punto estimado de la mejor suposición, pero en otros casos debe proporcionarse un rango. Bardach señala que para no caer en el optimismo se deben estudiar sistemáticamente los posibles escenarios adversos. De igual manera aconseja imaginar como se actuaría si se estuviera en lugar del "otro". Muchas veces, los analistas deben preocuparse por situaciones no previstas, pero que pueden ser anticipables.6. Confrontación de costos y beneficiosBardach sostiene que existen ocasiones en las que es necesario valorar el análisis de costos y beneficios en cada una de las alternativas. La más común es la transacción que se da entre dinero y el bien o servicio que recibe alguna proporción de la población. Otra es ponderar los costos generados privadamente en relación con los beneficios sociales generados.

Hay ocasiones en que los costos y beneficios no son medibles, en sentido estrictamente monetario, en cuyo caso es importante realizar un análisis del "mínimo aceptable" Por ejemplo si se esta planeando una política de seguros una típica pregunta podría ser ¿ cuánto vale la vida de una persona?. Otra aplicación útil del mínimo aceptable o punto de inflexión, concierne a la incertidumbre sobre el futuro. A veces, el objetivo final de un análisis no es una recomendación o un conjunto de intercambio de valores, sino una jugada bien estructurada, para el cual el decisor debe hacer una elección. Por ejemplo, construir una carretera siempre y cuando el número de usuarios vaya ser...Un error común al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en términos de alternativas y no de resultados esperados.  

Bardach dice que aunque no sea el analista quién tome la decisión final es importante tomar una, esto permitirá revisar con que profundidad se han realizado los pasos anteriores.

Sintetize el proceso de decisión 

Finalmente, el autor señala que es importante sistematizar el proceso desarrollado. Considerar que este pueda ser lo suficientemente lógico y fluido como para que sea asumido por los decisores políticos o por quienes van a financiar la implementación de la política.

 

EL PROBLEMA DE LAS AGENDAS

 

Otro aspecto significativo en el estudio de las políticas públicas es la cuestión de las agendas, intentando responderse a algunas preguntas tales como ¿de qué manera un problema social o económico llega a convertirse en un tema de la agenda pública?  ¿cómo se construye la agenda de gobierno?  ¿qué relación tienen la agenda ciudadana (los problemas que los propios ciudadanos perciben como urgentes), con la agenda de prensa (los problemas públicos que los medios de comunicación subrayan como urgentes) y con la agenda de gobierno (los problemas públicos que la autoridad prioriza como urgentes, en función de sus propias definiciones y recursos)?

El problema no solo toca a la eficacia de la democracia -cuestión que la Ciencias Política tradicional puede hoy analizar con lujo de detalles conceptuales y teóricos- sino cuestiona el proceso mismo de la toma de decisiones al interior de las estructuras de gobierno.  ¿Quién construye la agenda de gobierno?  ¿a qué prioridades obedece la agenda de gobierno en cada momento del proceso político? ¿cómo se sustenta la continuidad de la agenda pública o de gobierno, cuando las presiones sociales intentan introducir una agenda ciudadana distinta de aquellas prioridades "gubernamentales"? 

La construcción de la agenda (agenda setting) no es solo una cuestión de Comunicación Política, sino que también es un tópico de la Ciencia Política y del tema de las Políticas Públicas, sobre todo si se considera que los Estados y los gobiernos modernos no pueden eludir el rol influyente y a veces decisivo, de los medios de comunicación en la determinación de las prioridades que se discuten en el espacio público.

 

LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS

 

Donald van Meter y Carl van Horm definen que : "La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por traducir las decisiones en propuestas operativas, cómo los esfuerzos prolongados para realizar los cambios grandes y pequeños, ordenados por las decisiones políticas". Para Wiliams en cambio "...en su forma más general, una investigación sobre la implementación... pretende establecer si una organización es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y si puede motivar a los operadores de manera tal que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de la organización".

De las nociones expuestas podemos identificar tres elementos que resultan fundamentales en la fase de implementación de las políticas.

El primero hace relación con la determinación de objetivos y metas por parte de los decisores políticos. Si bien algunos autores consideran que los mismos deben ser fijados o establecidos por las autoridades o los responsables del poder público, otros plantean que, en la definición de objetivos y metas de una determinada política, es fundamental la participación de la sociedad civil, lo que permite legitimidad a la política e incluso puede significar nuevas posibilidades para su implementación.

Un segundo elemento tiene que ver con la existencia de un marco legal y reglamentario que posibilite la implementación de la política, aunque hay ocasiones en que de los objetivos que se planteen, puede deducirse la necesidad de reformas legales e incluso la creación de nuevas disposiciones jurídicas. En todo caso, es necesario considerar que la política que se diseñe no contradiga el ordenamiento constitucional existente.

Por último, un aspecto básico es la existencia de los recursos financieros, humanos y técnico-materiales que permitan llevar adelante la política que se vaya a implementar. En este sentido las dificultades que pudieran presentarse en el proceso mismo de la implementación estarán íntimamente ligados a cómo se resolvieron o enfrentaron previamente los elementos que hemos descrito. Cabe destacar, que generalmente, los mayores esfuerzos políticos y organizativos se concentran en el proceso de creación de la política y por tanto del establecimiento de objetivos.

Se parte del falso criterio que una vez que se han tomado decisiones sobre determinada política, estas tienen que ser implementadas, y que, además existen los controles institucionales que permitan su fiscalización. La experiencia empírica sin embargo nos demuestra, que si no se atiende específicamente la fase de implementación, es muy posible que éstas nunca se ejecute realmente o que sus resultados sean deficitarios en función de los objetivos planteados inicialmente.

Un problema adicional para el estudio de la implementación de las políticas es que frecuentemente, resulta difícil identificar los actores más relevantes, establecer variables para la medición, analizar las decisiones y su respectivo contexto administrativo y por último hacer un análisis completo de la administración exige que se preste atención a una multiplicidad de acciones durante períodos prolongados, lo cual supone un enorme despliegue de tiempo y recursos.

Estos elementos han llevado a conclusiones apresuradas o superficiales como las que plantea Smith, quien afirma que la implementación constituye un problema exclusivo de las naciones del Tercer Mundo, en las que diversos intereses privados pretenden impedir que una burocracia asediada implemente las políticas públicas. Donald van Meter y Carl van Horm sugieren que es necesario distinguir entre implementación, ejecución o desempeño y el impacto de la política.

Estos son conceptos diferentes aunque estén interrelacionados. El estudio del impacto se ocupa de las consecuencias de la aplicación de la política. El desempeño, en cambio, presta atención al conjunto de factores que inciden en la prestación de servicios públicos y que constituye uno de los elementos que va a determinar el impacto de las políticas. Como lo señala Dolbeare, los estudios sobre el impacto se preguntan ¿qué ocurrió?, en tanto que en los estudios sobre la implementación, la interrogante es ¿por qué ocurrió de esta manera?. Algunos servicios pueden llegar efectivamente a su destino sin tener ningún impacto sustancial en el problema que, se supone, atiende la política. En consecuencia, el buen desempeño del programa es una condición necesaria pero no suficiente para la conexión de los resultados definitivos.

 

Los fundamentos de una perspectiva teórica en materia de implementación

 

Pressman y Wildavsky, a inicios de la década de 1960, señalaron esta ausencia de un marco teórico sobre la implementación de las políticas públicas, sin embargo, reconocieron la existencia de aportes en las ciencias sociales que no pueden ser desconocidos; mencionaron por ejemplo, los estudios sobre las teoría de las organizaciones, en especial aquellos que se han preocupado del control y del cambio organizacional.

De igual manera, hicieron mención de diversos estudios sobre las relaciones intergubernamentales y los relacionados con los impactos de las decisiones judiciales. Sin lugar a duda, los escritos sobre el cambio y el control en las organizaciones son los que mayores contribuciones teóricas aportan al proceso de implementación de las políticas.

Un análisis profundo sobre la teoría de las organizaciones es el de Kaufman (1971) que, después de examinar varios factores relacionados con las limitaciones de recursos, los costos irrecuperables, los beneficios colectivos de la estabilidad, entre otros, intentó encontrar los impedimentos para la innovación de la estructura en las organizaciones, y llegó a la conclusión de que la mayoría de las organizaciones "son prisioneras del presente y se muestran generalmente incapaces de cambiar el futuro que las amenaza con la destrucción si no se transforman".Otro de los temas, que han sido motivo de investigación, es el del control. Así Wilensky enfatiza en dos aspectos, el primero relacionado con el cumplimiento de tareas y el segundo con el acatamiento de las normas de la organización; mientras que para Anthony lo esencial del proceso de control radica en la obtención y uso eficaz de recursos, así como en el cumplimiento de objetivos de la organización.

Por último, E. Etzioni señala que el propósito de los procesos de control en las organizaciones, es asegurar que las reglas sean obedecidas y las ordenes cumplidas.

En síntesis, puede concluirse que los procesos de control están en directa relación con la obtención de los resultados propuestos por la organización, con la mayor eficiencia y eficacia. El cumplimiento de las normas organizacionales constituyen el elemento objetivo, en tanto que, aspectos como el liderazgo, las relaciones humanas y los incentivos son o pueden ser el componente subjetivo que contribuyen al proceso de control.  Etzioni plantea también que se requieren distintos sistemas de acatamiento y obediencia, entre los que señala, el poder coactivo, relacionado con el uso de sanciones; el poder normativo que consiste en la asignación y manipulación de recompensas o privaciones simbólicas y, por último, el poder remunerativo, es decir, la distribución de recursos materiales tales como salarios, comisiones, ganancias adicionales y servicios.

Sin embargo Etzioni, al igual que Weber no considera que el papel que ejercen los funcionarios intermedios puede influir decisivamente en el desempeño de las organizaciones. En los Estados modernos, las fronteras entre políticos y burócratas se vuelven cada vez más confusas ya que no resulta fácil distinguir roles reales, basándose en lo formalmente establecido, en los procesos de toma de decisiones. Esa descripción se acerca a la de Donsire quien habla de "equilibrio de tensiones, inherentemente inestable".  El punto de conexión de ese "equilibrio inestable" son o pueden ser los productos de esa administración, los resultados de la interacción entre política y administración. Se trata, pues, de un enfoque de Ciencia Política que pretende alejarse del método formal - institucionalista, sustituyéndolo con una aproximación más empírica.

Por tanto, la problemática de las políticas públicas entiende la política como acción y no tanto como estructura.

Las cuestiones básicas del planteamiento son: ¿qué están haciendo los poderes públicos?, ¿por qué lo están haciendo?, ¿qué consecuencias tienen sus acciones sobre la realidad social? Esto hace referencia a lo que Dye resume en dos palabras "los gobiernos eligen hacer o no hacer". Interesan los actores y sus características políticas y organizativas, pero no en si mismos, sino en su relación con la elaboración de la agenda de actuación de los poderes públicos en su influencia en la toma de decisiones o su implementación y evaluación de esas políticas.

Este campo de análisis permite considerar la importancia del concepto gestión pública, este concepto pretende integrar técnicas gerenciales propias del sector privado o identificar los parámetros de rendimiento de esa misma acción. Se trata de reconstruir procesos de actuación de los poderes públicos, de examinar alianzas, relaciones y conflictos entre actores presentes en el proceso político. Los actores no son vistos a partir de condiciones genéricas, sino en relación a su concreta actuación en el desarrollo y materialización de un programa de acción determinado.

Un punto de partida para la elaboración del marco teórico es la política misma que establece los objetivos y metas. Como lo dicen Lowi y Froman, el proceso de implementación variará de acuerdo con las características de la política a ponerse en práctica.Los autores clasifican las políticas de acuerdo con dos características distintivas: la magnitud del cambio requerido y el grado de consenso en torno de las metas por parte de los participantes en el proceso de implementación. Los cambios graduales acumulativos tienen mayor posibilidad de producir respuestas positivas que los cambios drásticos; además, el proceso de implementación está influido por la magnitud del cambio en las organizaciones.

En torno al consenso, es importante considerar el grado de participación de los subordinados o de los responsables de la aplicación de la política en la elaboración de la misma. La participación favorece que exista un espíritu de equipo, mayor compromiso, mejor comprensión de las razones para introducir un cambio, reducir la resistencia al cambio y evita que los subordinados se opongan a cualquier iniciativa que se haya realizado exclusivamente por parte de los superiores.

A pesar de los elementos planteados, no sólo la participación asegura el consenso sobre las metas de la política, como tampoco el consenso resuelve todos los problemas inherentes a la implementación.No hay que sorprenderse si los grandes cambios provocan consensos menores, así como cambios menores concitan consenso alto (incrementalismo). Aunque esto puede asumirse como la regla general, pueden existir, como excepciones, momentos en que los grandes cambios obtengan consensos altos y que cambios menores susciten consensos bajos. La hipótesis que es posible plantear aquí consiste en que la implementación tendrá éxito cuando sólo se requieran cambios marginales y cuando el consenso en torno a las metas sea alto. Se puede afirmar que las políticas que busquen grandes cambios y obtengan alto consenso serán implementadas con mayor éxito que las que provoquen cambios menores con escaso consenso.

En definitiva, el consenso en torno a las metas ejerce una mayor influencia sobre el proceso de implementación que el elemento del cambio.   Finalmente, Donals van Meters y Carl van Horm postulan un modelo de implementación de las políticas en la que, a través de la existencia de seis variables, intentan definir los vínculos entre la política y su desempeño. Veamos cada una de estas variables.

La primera variable busca establecer los indicadores que permitan medir el grado de cumplimiento de las normas y objetivos de una determinada política pública.

Los estándares y los objetivos están contenidos en las metas generales enunciadas en la decisión política. En ciertos casos, estas normas y objetivos aparecen claramente estipulados y son fácilmente medibles (creación de empleos), en otras es mucho más difícil identificar y medir el desempeño, lo cual puede deberse a la extensión de programa o a la naturaleza compleja y de largo alcance de sus metas.

El estudio de la implementación puede realizarse o valorarse en relación con las metas.

Para determinar los estándares y objetivos se puede recurrir a las declaraciones de quienes elaboran las políticas, las cuales se encuentra determinadas en diversos documentos, reglamentos o lineamientos del programa, en los que se establece los criterios para la evaluación de la política. En algunos casos, los estándares y los objetivos de la política tendrán que ser construidos por el propio investigador.

Una segunda variable es o  puede ser, la relacionada con los recursos de la política, que tiene que ver con los insumos necesarios, fondos u otros incentivos para facilitar la implementación.

La tercera variable de este modelo tiene que ver con la comunicación entre las organizaciones y la actividades para obligar a la acción, lo cual exige no sólo claridad sobre los objetivos y metas sino, además, exactitud en la información y funciones que deben desarrollar cada uno de los encargados de implementar la política.

Frecuentemente el éxito de la implementación requiere mecanismos y procedimientos institucionales que permitan a las autoridades incrementar la probabilidad de que los responsables de la implementación (asesoría técnica, disposiciones, sanciones y participación) actúen de acuerdo con las normas y los objetivos de la política.

La cuarta variable tiene que ver con las características de las instancias responsables de la implementación y que puedan influir en el desempeño de la política, tales como: la competencia y el personal; el grado y tipo de control de las decisiones y de los procesos de las subunidades; los recursos políticos y la vitalidad de la institución encargada de la implementación; el grado de comunicación abierta que existe y, por último, los nexos formales e informales de la instancia responsable de la implementación con quienes elaboraron la política.

Una quinta variable propuesta es la relacionada con las condiciones económicas sociales y políticas, que están constituidas por todas las influencias del entorno: recursos económicos, efectos políticos de la aplicación de la medida, estado de la opinión pública, grado de consenso en las élites políticas y posición de los diferentes actores sociales directamente involucrados en la aplicación de la política pública.

La última variable intenta analizar la actitud de los encargados de la implementación, el grado de conocimiento de la política, el nivel de aceptación y de intensidad que tiene la política que se ha decidido en las instancias encargadas de la implementación de la misma.

Estos seis elementos del modelo se interrelacionan, jugando un papel central los recursos que pueden motivar una adecuada comunicación y legitimar la obligatoriedad de las políticas. Al mismo tiempo esta expectativa de alcanzar recursos puede promover la participación, como el apoyo o la animadversión a las políticas. Se insiste en el grado hasta el cual los estándares y los objetivos de la política son transmitidos con claridad y exactitud a los encargados de la implementación; así como también, en que el éxito de la implementación depende de la capacidad que tenga la organización responsable para realizar su labor. La capacidad para implementar políticas puede verse entorpecida por factores tales como la sobrecarga de trabajo y la preparación deficiente del personal, la insuficiencia de información y de recursos financieros, las restricciones del tiempo. La implementación corre también el riesgo de fracasar si los responsables rehusan a hacer lo que se espera de ellos, ( atenta a sus valores, intereses o procedimientos interiorizados ).

 

ALGUNAS CONCLUSIONES CRÍTICAS

 

Un primer elemento de debate consiste en la ubicación misma de las Políticas Públicas.

Como hemos revisado, algunos autores, especialmente los iniciadores de las "ciencias de las políticas" pretendían una disciplina multidisciplinaria que permitiera aplicar los conocimientos técnicos a la elaboración , ejecución e implementación del proceso de las políticas. Sin embargo, estos mismos reconocen que no se debe confundir a la ciencia política, cuyo objeto de estudio son las relaciones de poder, con las "ciencias de políticas" que se encargan del estudio de la "teoría general de la elección"; incluso algunos autores contemporáneos la distinguen de la misma administración pública, que tiene una dimensión más operativa.

En definitiva, las ciencias de las políticas pueden ser asumidas como un constructo teórico que pretende superar la división entre los decisores políticos y los encargados, tanto de la elaboración como, de la administración e implementación de las políticas. Además, en los últimos años, de manera particular en América Latina, se presenta como retórica política que busca justificar los procesos de reforma y modernización del Estado.

En segundo lugar, respecto a la definición de las políticas públicas también existen varias posiciones, desde aquellas que plantean que son todos los flujos que provienen desde el régimen político hacia la sociedad, hasta los que consideran que un gobierno por políticas públicas implicaría ciertas características y un proceso "racional" en la elaboración, ejecución e implementación de una determinada política. Desde nuestro punto de vista, la primera definición permite entender de mejor manera el proceso de elaboración de políticas en nuestros países, en los que intervienen una serie de factores, actores y el principal elemento para su establecimiento es su legalidad, sin importar, en muchos casos, ni el proceso ni la posibilidad de su realización.

No es la primera vez en nuestro país, ni  en el continente latinoamericano que se habla de Modernización y Reforma del Estado, por lo que resulta fundamental caracterizar los elementos que constituirían dicha modernización. Más allá del debate académico, el discurso modernizador pretende redefinir la relación público-privado; la nueva direccionalidad apunta a establecer como principio la no intervención del Estado en actividades que puedan ser realizadas por el sector privado.

En este sentido, el discurso de las políticas públicas aparece en el marco de lo que se ha dado en llamar la "racionalización" de las actividades del estado. "En este sesgado proceso de modernización, las privatizaciones implicarían apenas un traslado de propiedad del sector público al sector privado, sin reconocer que detrás de este proceso se desatan transformaciones de las relaciones sociales que afectan la distribución del poder, incidiendo en sus vivencias económicas, societales y culturales".

En cuarto lugar, el discurso de las políticas públicas y los "paradigmas de políticas" ponen en el centro de la discusión tanto las posibilidades de elección de los ciudadanos, como la probabilidad de realización de un proceso totalmente racional e institucionalizado. Sin embargo, al revisar el caso latinoamericano, es necesario tomar en cuenta el análisis que realiza Guillermo O’Donnell sobre "la otra institucionalización". Este autor señala que generalmente cuando se estudia los procesos de democratización de América latina se recurre a comparaciones con "antiguas poliarquías" y se plantea que el principal problema consiste en nuestra falta de institucionalización, sin embargo O’Donnell no considera que sea un "problema" de nuestras democracias la falta de institucionalización.

Sostiene que existen dos instituciones extremadamente importantes, la una formal, cuyo eje central son las elecciones; y la otra "institución es informal", permanente y ubicua: el particularismo (o clientelismo , en sentido amplio). El particularismo coexiste actualmente en incómoda tensión con y dentro de las instituciones y reglas formales de lo que O’Donnell denomina el complejo institucional de la poliarquía.O’Donnell reconoce que el establecimiento de la democracia es el resultado de procesos que llevaron siglos en el cuadrante noroeste del planeta y que se materializaron a través de un complejo institucional: conjunto de reglas e instituciones, muchas de ellas organizaciones complejas, explícitamente formalizadas en Constituciones y legislación auxiliar.

Pero en otras latitudes del planeta, como en América Latina, las reglas informales, como el clientelismo, son ampliamente compartidas y están profundamente arraigadas; en este caso son estas reglas las que están altamente institucionalizadas, no las formales, por lo que es primordial establecer la relación entre reglas y el comportamiento de los actores. El particularismo resulta entonces un importante componente del régimen político de estas democracias, entendiendo que el régimen es "el conjunto de patrones efectivamente prevalecientes, no necesariamente formalizados desde el punto de vista legal , que establece las modalidades de reclutamiento y accesos a los roles gubernamentales y los recursos previsibles que forman la base de las expectativas de accesos a tales roles".

Esto contradice el criterio de que las políticas públicas sean un proceso racional, según el autor, la falta generalizada de controles protege y realimenta viejas prácticas autoritarias; además se materializan intereses altamente organizados y económicamente poderosos, que son determinantes en la elaboración, implementación evaluación y control de gestión de las políticas.

En quinto lugar, recordemos que otro elemento que contradice el proceso de las decisiones y reduce la probabilidad de elecciones racionales en nuestras democracias constituye el peso decisivo y el papel de los organismos internacionales, que en las actuales condiciones de globalización se han convertido en decisores que subordinan los procesos locales y que incluso llegan a relativizar el criterio de soberanía sobre el cual se han construido nuestros países.

En palabras de Andrés Perez Baltodano "la globalización destruyó la correspondencia entre el tiempo y el espacio que las ciencias modernas han dado por sentados e invalidó la noción de soberanía como la delimitación de fenómenos políticos dentro de límites geográficos que contienen una historia nacional . Según Giddens, la globalización trajo consigo el desarraigo del sistema social. Con este término Giddens designa el desprendimiento de las relaciones sociales de sus contextos locales de interacción y su reestructuración sobre tramos indefinidos de tiempo y espacio. La globalización en otras palabras, ha atravesado los muros de los estados soberano, vinculando los procesos políticos nacionales con fuerzas y procesos internacionales.

El resultado de esta penetración es la restructuración de procesos nacionales políticos en un plano supranacional."En este sentido la posibilidad de políticas públicas, especialmente en ciertas áreas como la política económica o la política social, no responden a lógicas nacionales y por tanto los decisores o "hacedores de política" no parten del análisis de los problemas locales, ni de las alternativas que pudieran desarrollarse frente a los mismos sino que están condicionados por " la dinámica imperante de la globalización".

En sexto lugar, en el discurso de las Políticas Públicas, es importante reconocer la intencionalidad de que en la elaboración e implementación de políticas se conjuguen la creatividad, la especificidad, la multidisciplinaridad y el concurso de los actores intervinientes en la definición de una política determinada, sin embargo al no considerarse los marcos más estructurales y culturales se relativiza también el papel de las decisiones e intenciones individuales.7.- Respecto a los distintos enfoques enunciados sobre las políticas públicas nos parece importante considerar el punto de vista de los actores involucrados en el establecimiento de una política, incluso en los casos que se alude "razones de Estado", siempre existe a más de los actores institucionales otros que participan en la definición de la misma.

Ahora, la participación no garantiza que existan mecanismos simétricos en la toma de decisiones, en muchos de los casos, más bien la presencia de la oposición, legitima la definición, que siempre se resolverá en función de la correlación de fuerzas políticas, en la que a su vez cuentan los factores de poder que controle cada uno de los actores intervinientes en la elaboración o implementación de la política. En esta misma línea de reflexión resulta más útil la tipología ensayada por Richardson sobre las políticas públicas, en las que se opone a los planteamientos "racionalistas" e incluso incrementalistas y más bien contempla si en la fijación de una política ,el gobierno actúa anticipándose o reaccionado frente a la respuesta de los actores sociales, de igual manera considera si en el establecimiento de la política se generaron procesos de consenso o de imposición.

Como octavo punto de conclusión, en torno a las fases de las políticas públicas, es importante una lectura en su contexto histórico, puesto que, si bien es posible encontrar elementos generales en el proceso de una política (definición del problema, información y construcción de alternativas, decisión, implementación, evaluación, retroalimentación ,etc), estos se hallan en directa relación con influencias provenientes del medio ambiente externo, en el cual priman los criterios políticos.

Es evidente hoy que uno de los ejes del discurso modernizador consiste en plantear una especie de asepcia técnica que aparentemente no tiene un correlato político y que juega como retórica en la legitimación de "únicas salidas", para decirlo en términos de Habermas la política y por tanto su proceso decisional se vuelve un problema técnico.

Una tensión que se desarrolla en el discurso de las políticas públicas es la que se presenta entre la necesidad de un "proceso técnico" de elaboración de las mismas y la participación de los actores en la toma de decisiones, según algunos autores estos son elementos contradictorios que dificultan las diferentes fase de las políticas públicas. Aunque hoy crece el consenso sobre la importancia de la participación de los actores en la definición de las políticas, también debemos considerar, que muchas veces, este discurso participacionista se agota en el involucramiento sólo en la fase de ejecución de las políticas, concentrando la decisión y el control en esferas institucionales. La posibilidad de una profundización democrática radica precisamente en la socialización de los diferentes mecanismos que configuran el poder.

Por último, el discurso de las políticas públicas difícilmente puede tener una direccionalidad en sí mismo, la existencia de múltiples criterios en ocasiones contradictorios, así lo demuestran, por lo que resulta fundamental encontrar una perspectiva teórica y política que superando las visiones instrumentales del discurso modernizador, permita una política pública que tenga por objetivo la dignidad de los seres humanos y el reencuentro de la teoría y la práctica.

 

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