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POLITICAS PUBLICAS

REFORMA POLITICA: ORIGEN Y ACTUALIDAD DE LAS POLITICAS PUBLICAS - Texto complementario para el TALLER DE POLITICAS PUBLICAS

(Este interesante ensayo -cuya lectura recomiendo- pertenece al politólogo argentino Héctor J. Zimerman, presenta un panorama completo del estado actualdel tema de las Políticas Públicas y puede ser encontrado también en el portal web: www.ciudadpolitica.com) 

 

 

REFORMA POLITICA: ORIGEN Y ACTUALIDAD DE LAS POLITICAS PUBLICAS


Las políticas públicas han alcanzado en los últimos años en Latinoamérica un potencial de desarrollo, especialmente en lo relacionado a los aspectos teóricos, y la conformación de redes para estimular la investigación en el área a la vez de lograr un mayor soporte teorético para la promoción de cambios y reformas en el Estado.

Por Héctor J. ZIMERMAN

El tratamiento de las políticas públicas, dentro del marco de las ciencias políticas, exige la comprensión temática desde su aparición y desarrollo. En principio, la expansión de las políticas públicas está asociada en el siglo XX al crecimiento del estilo de Estado denominado Welfare State, traducido al español con el nombre de Estado de Bienestar, pero en realidad se puede hacer coincidir la aparición de las políticas públicas con el Estado Bismarckiano cuando se estudia la posibilidad de extender la actividad del Estado a áreas donde su competencia era escasa o nula (originalmente la seguridad social). Esta simbiosis entre un tipo de actividad y un determinado tipo de Estado, hizo que la relación se estreche mas con el tiempo propiciando el estudio de las políticas dentro del enfoque de la Teoría del Estado.

Actualmente, el entendimiento de las políticas públicas es mucho más abarcativo que la reducción a determinadas áreas del Estado central, o a determinados Estados particulares. Parte de la discusión ya no se centra en el soporte ideológico-productivo de cada Estado (verb. Capitalismo vs. Socialismo), o partidario dentro de un Estado (verb. Republicanos vs. Demócratas), sino que sindican en la práctica a toda actividad o gestión de la autoridad pública, ya sea esta Nacional, Estadual-Provincial, o Municipal. De esta manera si bien se centra el estudio en la capacidad de gestión del poder público, el camino recorrido va desde un Estado policial ejemplificador del más puro sistema liberal pasando por un Estado intervencionista, regulador e incluso deficitario en determinadas áreas de gestión, hasta un Estado en retroceso que ha perdido las posibilidades de actuar como árbitro o garante ante los conflictos sociales.

2.ENFOQUE TEORICO DE LAS POLITICAS PUBLICAS.

Siguiendo a Meny y Thoenig (1), se pueden identificar tres posiciones básicas sobre las cuales se montaba el estudio de las políticas públicas. Los autores señalan que en la década del ’60 dominaban tres enfoques:

a) la ciencia administrativa, que responde al pensamiento americano de la Public Administration Theory;

b) la sociografía de los llamados grupos de presión;

c) el determinismo de los grandes sistemas, donde se ubican desde un “marxismo caricaturesco” hasta un “economicismo triunfante”.

1) La ciencia administrativa-dependiente de la Teoría de la Administración Pública.

2) Una teoría a mitad de camino entre la labor de las Instituciones del Estado y las Asociaciones Intermedias representativas de los individuos -dependiente de la Teoría Sociológica.

3) La teoría determinista donde la ciencia política tiene un carácter residual dependiente de la ciencia económica.

Independientemente del enfoque cientísta, una parte de la literatura de las políticas públicas hace hincapíe en el posicionamiento que asumen los valores(2).

3. LAS POLITICAS PUBLICAS Y EL WELFARE STATE.

El análisis más exahustivo dentro de las ciencias politica esta ligado al welfare state y su crecimiento. Con esta tesis la gestión de gobierno hasta aproximadamente la década del ’80 se caracterizó por el dimensionamiento del Estado. Para justificar este crecimiento se han dado tres argumentos: 1)económico; 2)político burocrático; 3)ideológico.

Para la primer posición el dimensionamiento adquirido por el Estado no es más que una consecuencia del desarrollo económico. La capacidad de gestión del Estado no solo vuelca mayor cantidad de recursos a las prestaciones, sino que los servicios van in crecendo con un Estado productor y prestador. A esta postura se le critica: 1) en principio, resulta más difícil disminuir el gasto público que aumentarlo, y no necesariamente va acompañado de crecimiento económico. 2) el incremento poco y nada tiene que ver en ocasiones con el aumento en la capacidad prestatria o productora del Estado. El proceso de privatizaciones y desregulaciones del Estado en la década del ’90, no se refleja en una disminución del gasto público, sino que aparece como una medida tendiente a “poner en caja” el presupuesto.

En una segunda variante el Estado de Bienestar tiene que ver con los factores que intervienen en los procesos de decisión. Aquí, partidos políticos, elecciones, grupos de intermediación, ideologías, forman parte de la actividad.

En una tercera opción el welfare state no puede desprenderse de los ideológico. Los valores tienen mucho que ver con los “issues”.

4. EL WELFARE STATE EN JAQUE.

Al modelo de Estado de Bienestar se le achacaron diversos cuestionamientos, entre ellos;

a) el Estado de Binestar no necesariamente suprimió las desigualdades. Para algunos es probable incluso que las haya incrementado. En una larga etapa del gobierno demócrata de los EEUU, la valoración de los grupos más desfavorecidos demostró que en la realidad no se vieron protegidos sino más bien desguarnecidos por los programas de acción social (especialmente los negros y latinos).

b) la excesiva dependencia económica provoca que a pesar de las crisis los beneficios del sistema deben seguir alcanzando a los usuarios o adjudicatarios. Las disyuntivas se producen en cada oportunidad que el Estado disminuye sus recursos, o entra en un proceso de “overload”.

c) una buena parte de la intelectualidad no discute si el intervencionismo estatal es bueno o malo relacionándolo con las vertientes ideológicas que sustenta el régimen. Para estos autores la crisis es una consecuencia de la excesiva planificación, variable que no determina un mejor Estado distribuidor en relación al sistema ideológico productivo (Capitalismo vs. Socialismo).

Expresamente para Hayek la política pública pasa por la discusión acerca de la distribución (3).

En el criterio de Hellman los antecedentes fueron indespensables para enteder la naturaleza de la planificación económica en los países con socialismo de Estado (4).

5. POLITICAS PUBLICAS Y TEORIA DEL ESTADO.

El reconocimiento del auge de las políticas públicas con un determinado tipo de Estado – en nuestro caso particular – identificado con la producción de bienes y servicios, y con la redistribución de bienes y valores para el consumo , conlleva en la década del ’60 a tratar de establecer las características del Estado de Bienestar, y los intereses que debe percibir o proteger. (el concepto de interés puede relacionarse claramente con el de metas).

De este modo se han adoptado diferentes posturas para determinar en beneficio de quien el Estado postulaba metas, fines a alcanzar, o intereses que proteger. Dentro de las diversas concepciones existentes se desarrollarán seguidamente alguna de las posiciones mas conocidas:

5.1. LA ESCUELA DEL PUBLIC CHOICE.

En esta concepción se distinguen principios que analizados sistemáticamente conducen a la pretensión de reducir las acciones colectivas a meras expresiones de lo individual, y en consecuencia la racionalidad y la optimización de los beneficios es lo que prima en la toma de decisiones. El pensamiento de los principales líderes de esta escuela está asociado a lo económico (Arrows, Buchanan, Tullock), de allí que el capítulo IV de la obra de los dos últimos resulte el más clarificador (5).

Allí se entiende a la acción racional colectiva como la que es consistente en el logro de determinadas metas, y las metas son compartidas colectivamente por lo menos por la mayoría de los miembros del grupo que intervienen en la toma de decisiones. Pero el rasgo esencial es que el comportamiento racional solo puede ser discutido desde el punto de vista del accionar individual.

Con este enfoque el individuo: a) racionaliza su elección; b) maximiza las utilidades, c) el modelo de racionalización económica individual se trasvasa a lo colectivo, d)la racionalidad tiene límites demarcados por la incertidumbre.

Esta teoría no solo desarrolló el campo de lo económico social, esencialmente, sino que también invadió la Teoría de la Administración, y la Política.

5.2. LAS LIMITACIONES DEL ESTADO DEMOCRATICO CAPITALISTA.

Ariño, (6), en referencia al aumento excesivo del gasto público en la década del ’80, dice: “Frente a esta filosofía, que ha producido un crecimiento masivo del sector público en el mundo, hoy la ciencia política se muestra escéptica. En definitiva, qué o Quién es el Estado?. El Estado es ciertamente una realidad jurídica constituída por una serie de instituciones : el Parlamento, el Gobierno, los Tribunales, y una multitud de instituciones y gobiernos autónomos. Para Gaspar Ariño son también los gobernantes, tanto locales como centrales, los burócratas, los partidos políticos y grupos de presión, que actúan únicamente en su propio beneficio e intentan maximizar sus intereses: los gobernantes o políticos elaboran sus ofertas electorales con el único deseo de tener éxito en el proceso, las instituciones políticas no sirven solo al interés público, sino también a los intereses de quienes en cada momento las ocupan; los burócratas persiguen su propio interés personal; que consiste en el aumento del presupuesto y en la expansión del gobierno para tener más poder y más prestigio y solo a partir de esto, intentan el interés de los otros, los lobbyes no defienden más que intereses sectoriales que no se identifican en nada con el interés general.

En relación a esta escala de pensamiento surge la visión de identificar los objetivos y los logros de la actividad del Estado como una consecuencia del interés de los grupos que se encuentran en su interior.

En este sentido Milliband (7), expresa: “Una de tales formas de presión en los teóricos de grupos pluralistas tienden a no tomar en consideración, es más importante y eficaz que cualquiera otra, y los hombres de empresa se encuentran en inmejorable situación para ejercerla, sin necesidad de organización, campañas y cabildeos. Es esta la presión omnipresente y permanente sobre los gobiernos y Estado generada por el control privado de los recursos industriales, comerciales y financieros concentrados. La existencia de este gran campo de poder económico independeinte es un hecho que ningún gobierno, cualquiera que pudiera ser sus inclinaciones puede desconocer al ponerse a determinar sus políticas, no solo en lo que toca a las cuestiones económicas sino también en lo que respecta a la mayoría de las demás cuestiones. Dicho de modo más sencillo, quien cuenta con la alianza del circuito económico, financiero, e industrial, tiene el poder y determina las políticas a seguir. Irónicamente a esta situación el autor ha denominado “la concepción imperfecta”.

5.3. EL ESTADO MINIMO.

Varios escritores refieren a la noción de Estado Mínimo, e incluso el tratamienyo de sus obras lleva por título esta conceptualización (8). Si bien los autores analizan el caso típicamente puntual del Estado Francés, el planteamiento incurre en la pretensión de extender la corriente neo-liberal tanto en lo económico como en lo político, repensando Sorman un liberalismo en América Latina y Revel una apertura hacia Europa y el denominado “Tercer Mundo”.

Al seguir la tradición liberal, Sorman piensa un Estado mínimo que asegure, protección social, seguridad económica, y la garantización del derecho de propiedad, basándose en el desfasaje producido por la ineficiencia económica y la injusticia social. Para remediar el estado de cosas existente, no alcanzará solo con la discusión ideológica y el ascenso al poder ya que, de conformidad a su razonamiento, los burócratas –aunque sean liberales- no podrán asegurar lo mínimo, ya que son los recursos los que hay que atacar y no los gastos, atento al hecho de que son esos recursos los que se encuentran para su utilización, en manos de los burócratas del Estado.

5.4. ELITES Y BUROCRATAS.

La noción que en definitiva las políticas serían aquellas actividades determinadas específicamente por ciertas elites de burócratas , no es novedosa en la Sociología Política. Quizás el avance originario más destacado haya sido el desplegado por Mills (9), quien resume en una especie de “todo con algunos”, como las decisiones pasan por determinadas élites, enquistadas burocráticamente en diferentes ámbitos de poder. “Al ampliarse y centralizarse cada uno de esos dominios, se han hecho mayores las consecuencias de sus actividades y aumenta su tráfico con los otros. Las decisiones de un puñado de empresas influyen en los acontecimientos militares, políticos y económicos en todo el mundo. Las decisiones de la institución militar descansan sobre la vida política así como sobre el nivel mismo de la vida económica, y los afectan lastimosamente. Las decisiones que se toman en el dominio político determinan las actividades económicas y los programas militares... A cada lado de las fronteras que corren a través de la Europa Central y Asia hay una trabazón cada vez mayor de estructuras económicas, militares y políticas....En el pináculo de cada uno de los tres dominios ampliados y centralizados se han formado esos círculos superiores que constituyen las élites económica política y militar”. Más adelante en la página 30 reitera: “El que los instrumentos de poder se hayan ampliado enormemente y se hayan centralizado decisivamente, significa que las decisiones de pequeños grupos tienen ahora mayores consecuencias. Para saber que los puestos cumbres de las estructuras sociales permiten ahora adoptar decisiones mas poderosas no es saber que la minoría que ocupa dichos puestos es la que forja la historia”.

5.5. EL ESTADO MINIMO, ¿NEUTRAL?

De forma interesante, Nozick (10) sin desconocer a los poderosos, hace referencia a la imposibilidad manifiesta que el Estado no solo permanezca pasivo, sino que en la implementación de sus políticas no puede comprometer la neutralidad. Explica que quienes cuentan con una buena posición económica pretenden también alcanzar poder político, ya que si lo alcanzan estarían en condiciones de lograr beneficios económicos adicionales. Lo interesante del planteo de Nozick es que el Estado debe ser un Estado mínimo como mecanismo para evitar la corrupción ya que permitir el avance del Estado implicaría una mala estrategia que produciría el efecto contrario. Aún así se discutiría si el Estado mínimo permanece como el Estado más extenso que se puede justificar”.

6. LA CRISIS DEL ESTADO.

La bibliografía de la década del ’70, plantea en buena medida, la crisis del Estado de Bienestar, y como consecuencia de ella la aparición de una figura nueva en Latinoamérica designada por O’Donnell (11) como el Estado Burocrático Autoritario (B.A.). El tema de la crisis en el Estado capitalista reconoce también figuras como Bell, y Offe (12), que en Estados Unidos y Alemania respectivamente, refieren a ello, como parte de las contradicciones del sistema.

6.1. EL ESTADO BUROCRATICO AUTORITARIO.

Según O’Donell, dentro de los rasgos tradicionales del Estado podrían detallarse los siguientes:

a)El Estado es quien garantiza y organiza las relaciones sociales capitalistas.

b)El Estado tiende a ser conceptualmente un Estado Nacional.

c)El Estado pretende ser “popular”, frente a las pretensiones de la oligarquía y la extranjera.

d)Las estructuras productivas de las sociedades son desequilibradas e incompletas.

e)El rasgo característico precedente obliga a la producción a ser profundamente transnacionalizada.

f)Como consecuencia de los puntos anteriores el capitalismo funciona anormalmente.

g)El funcionamiento anormal se traduce en una crisis económica, política y de dominación social.

h)Las crisis desembocan en un tipo de Estado denominado burocrático – autoritario (B.A.).

Al presentar este tipo de Estado autoritario, el autor le asigna las siguientes características.

1)Su principal base social es una burguesía altamente oligopolizada y transnacionalizada.

2)Adquieren peso decisivo las organizaciones que se especializan por su poder coactivo, y las que ordenan su economía.

3)El sistema excluye políticamente a sectores populares importantes, a los que se controla políticamente y se capturan sus recursos. Dicha exclusión apareja supresión ciudadana y de la democracia política.

4)La normalización económica es particular y excluye también a los sectores populares, con acumulación de capital hacia oligopolios, y procesos de transnacionalización.-

5)Se trata de nacionalizar el sistema, a la vez que se lo despolitiza.

6)Terminan los accesos al poder democráticos y populares, limitándose los mismos a las Fuerzas Armadas y sus seguidores.

Con esta perspectiva, el Estado Burocrático aparece como consecuencia de procesos de crisis, sin grandes pretensiones transformadoras, pero si ordenadoras en lo relativo a las políticas públicas. Uno de los sesgos sobresalientes es la ocupación de los espacios burocráticos por élites determinadas, sin que ello implique una decisiva consustanciación con la ”ideología” política. El desplazamiento de la clase política tradicional por una nueva resulta así signado por la motivación de eliminar a la clase anterior mas que por comprenetración en determinados programas y proyectos políticos.

Otra de las contradicciones sobrevinientes al régimen B.A. es el basamento liberal económico, tendiente a la transnacionalización en contraposición a la negación del liberalismo filosófico y/o político, con una represión interna severa.

Las experiencias de los regímenes B.A. han sido excelentemente reseñadas en una trabajo de Oscar Oszlak (13) donde aparece reflejada una “inusual concentración de los mecanismos de decisión estatal”. En consecuencia se produce un aumento del poder estatal, con procesos de toma de decisión sumamente autoritarios. El avance sobre la sociedad civil, se justifica en la necesidad de “reorganizar” la misma, pero con extrema vulnerabilidad en el conocimiento de la información por parte del gobierno, y escasa respuesta de los grupos destinatarios de las medidas.

Asímismo el régimen de institucionalización militarista consiste no solo en un poder con mayor ocupación de espacios, sino que también la reestructuración burocrática se realiza con criterios castrenses. Oszlak distingue indicadores que permiten visualizar los intentos de racionalización de lo público. “...el carácter tecnoburocrático de estos regímenes se manifiesta en una orientación eficientista que impregna el estilo dominante de gestión estatal. Una manifestación de ello es el fuerte énfasis otorgado a los programas de racionalización y organización del sector público. Diversos indicadores evidencian tal orientación:

1)La creación o reactivación de institutos de administración pública, oficinas técnicas de la Presidencia, gabinetes de asesores ministeriales, etc.

2)La jerarquización de organismos tales como las oficinas de planificación, formulación de políticas o control de gestión, convirtiéndolas en ministerios, Secretarías de estado o direcciones nacionales.

3)La jerarquización del personal técnico profesional a través de cursos de capacitación, concursos internos, recategorización y niveles de remuneración fuertemente diferenciados respecto de los funcionarios no calificados.

4)La modernización de los servicios a través de la incorporación de tecnologías altamente sofisticadas, la construcción de modernos edificios, e instalaciones, y el equipamiento para la prestación de los mismos;

5)La racionalización de personal y servicios mediante la reducción de la dotación y el cierre o transferencia de empresas, bienes y servicios; y

6) El acceso a las empresas públicas de administradores que tienden a aplicar en su gestión criterios auténticamente empresariales, no muy diferentes a los observados en el sector privado (14).

A pesar de los intentos de racionalización, organización y tecnificación de la administración, las experiencias indican que no se produce en la práctica un achicamiento del sector público sino todo lo contrario, e incluso, el fenómeno de sobredimensionamiento del aparato estatal no necesariamente es una característica de los regímenes autoritarios, sino que también comprende a otros sistemas. Lo que si resulta paradójico es que una buena parte del discurso eficientista está armado en base al “desorden en el gobierno” y a la “dilapidación de recursos” en manos de los civiles.

Ames (15), sostiene que en realidad los gastos del sector público están asociados a tres cuestiones: a) ciclos electorales, b)el poder de negociación de los electores, y; c) a los ciclos militares. Contrariamente a una suposición generalizada los civiles y los militares mantienen o aumentan en forma pareja los gastos del presupuesto militar. Dicha conclusión se obtiene, analizando el crecimiento del porcentaje del presupuesto destinado a equipamiento de la fuerzas armadas, como así el gasto per cápita. Para este autor los patrones reales de los gastos-postcrisis-, pueden encontrarse en las “characteristics of administrations”, que a través de arreglos institucionales en la estructura del poder se magnifica o reduce la influencia política. El control civil o militar sobre el Ejecutivo subsume una multiplicidad de características, siendo las más conocidas la cohesión, el grado de control sobre la masa media, la coerción, la naturaleza de los clivajes sociales, el sistema electoral, el nivel de participación en política, experiencias burocráticas, entre otras.

Los Estados burocráticos autoritarios hacen mucho más visible lo que pertenece a la política de lo que pertenece a la administración. Mediante el aparato coercitivo y de control pueden provocar cambios drásticos. Los criterios corrientes en lo atinente a los recursos y los gastos son los principios de universalidad del presupuesto y la asignación autoritaria de recursos. En todos los casos hay una mayor centralización de recursos en el Poder Ejecutivo, y este –generalmente a través de sus técnicos – define las metas de las políticas públicas.

6.2. EL ESTADO DEMOCRATICO LIBERAL.

En los interregnos transicionales propios de las décadas del ’60 y del ’70, aparecen (como una rara avis según Oszlak) los Estados denominados Democráticos liberales (D.L.), con procesos de negociación y definición de las políticas casi totalmente opuestos a los Estados Burocráticos autoritarios. En tal sentido, aunque las experiencias sean excepcionales, se asemeja la gestación de las políticas públicas a la teoría que existe un poder poliárquico donde son varios los agentes que influencian el proceso de toma de decisiones y la implementación de políticas. Se pueden identificar a estos sistemas con las características que se citan seguidamente:

a)Procesos de feedback casi instantáneos.

b)Acceso al poder de asociaciones intermedias y grupos.

c)Mayor presencia de la sociedad civil.

d)Patronazgo político.

e)Falta de contralor en la administración descentralizada del Estado.

Una de las cuestiones más sostenidas en los Estados Democráticos Liberales es que se difunden particularmente las superposiciones y duplicaciones de funciones. Con una base social más ampliada y una mejor representación de los sectores que se encuentran debajo en las relaciones de dominación cuentan con una mayor capacidad de influir sobre el poder.

7. LA POLITICA PUBLICA FRENTE AL CAMBIO DE LOS AÑOS OCHENTA.

Sin operar en detrimento de los regímenes B.A., pero separándose de ellos, los autores Grindle y Thomas (16), compilan una serie de artículos, donde trabajan las políticas seguidas en los países en desarrollo a través de una redefinición del Estado, que contrasta con el Welfare State introducido hasta entonces.

El planteo inicial es encontrar respuestas a los cambios que se producen en las políticas económicas, y como influencian estas las instituciones, destacan también que la gestión en políticas públicas no puede ser entendida puramente como una puja entre grupos de interés o de presión, o de agencias exteriores que imponen cambios, sino que debe estudiarse la preponderancia que adquiere en la política de los 80 la gerencia, y dentro de ella, el entendimiento de que los responsables del managment cuentan con una serie de opciones dentro de las cuestiones públicas, y entre ellos se encuentra incluso la de no dirigirlas.

El interés particular seguido por estos escritos se traduce en la versión de que el proceso de políticas públicas y cambios institucionales es consecuencia de que los gobiernos detectan errores en las políticas precedentes y en los acuerdos institucionales. Si bien desde un punto de vista los liderazgos aparecen como un deseo de capturar el Estado para beneficios personales, no se puede despreciar la posibilidad de que las élites buscan metas que obligan a encontrar una estrategia para la introducción de cambios. De este modo en la década del ‘80 lo que se visualiza es una etapa de cambios y reformas apoyadas por determinadas élites donde se destacan los siguientes rasgos.

1)Las élites políticas están en condiciones de maniobrar e influenciar las políticas, definiendo el “espacio político” para las reformas, sin que ello obedezca a patrones de intereses de clases o grupos, o de sectores económicos o internacionales.

2)Luego de definir el espacio político, las élites determinan los contenidos de las políticas, con percepciones o entendimientos sobre las relaciones causa – efecto.

3)Son varios los intervinientes en las determinaciones, y la formulación no debe ser visualizada como una exclusividad de las agencias burocráticas.

4)En los casos estudiados las élites políticas tienen una capacidad para prever estrategias, gerencian las ventajas de las oportunidades, logrando incluso soportes colectivos para las reformas.

5)Los cambios siempre implican reformas, lo que hace en la práctica un contínuo de estudios, discusiones, y debates acerca de cómo improvisar y proponer cambios o desmantelar las políticas existentes suplantándolas por otras.

La importancia asignada a las élites aparece también en Reifemberg (17), atento a que los cambios en las décadas anteriores dejaban en manos del Estado el control de los recursos y la decisión de las políticas para promover el desarrollo. De manera similar, el Estado era quien incrementaba su capacidad en la designación y dirección de programas y proyectos, para la producción de bienes, implementación de servicios y su distribución posterior a la sociedad.

El enfoque de los años 80 replantea el rol estatal en los procesos de redistribución cambiando los actores intervinientes y los objetivos. Nítidamente se observan hechos que caracterizan todo este período; como los que se presentan :

1)El Fondo Monetario Internacional ha ingresado como agencia internacional en todas las políticas económicas y públicas de los países en desarrollo o con procesos de cambio.

2)Las políticas determinadas por los agentes internacionales (financieros en este caso) no resguardan de manera alguna las cuestiones particulares de los países donde son introducidas.

3)Las políticas están sujetas a “paquetes institucionalizados”, que se materializan como secuencias de préstamos, o agenda técnica, o liberación de fondos, condiciones netamente ligadas a la concreción de ajustes de tipo estructural.

4)Coincidentemente, las medidas son impuestas a los países en desarrollo, e implican mayor dureza o retrocesos en los niveles económico-sociales de la población.

5)Disminuye considerablemente el poder económico del Estado, desplazado por grupos económicos que se disputan licencias, servicios, tarifas, y mercado.

En consecuencia se debe provocar una revisión de la teoría dominante en las políticas públicas con las siguientes consideraciones; a)Es preciso determinar situaciones de crisis al replanteo de las políticas implementadas; b)Las crisis deben ser consideradas como “normales” o “usuales” y se deben ajustar los “issues” que requieren formulaciones nuevas. c)Es necesaria una redefinición de los procesos de decisión política; d) Se deben estudiar las posibilidades de implementación de las reformas cambiando los procesos anteriores.

En relación a la etapa de cambios y reformas propia de los Estados Latinoamericanos a partir de ésta década Flisflisch propone para el Programa de Perfeccionamiento de Profesores en Políticas hacerse tres preguntas para explicar la adopción, y los impactos de determinadas políticas públicas, condicionadas por factores externos (18).

1)¿Por qué un gobierno adopta determinadas políticas y no otras?.

2)¿Qué explica, en un caso determinado, la continuidad o la innovación en materia de políticas, o en materia de un cierto tipo de políticas?.

3)¿Qué factores exógenos a la política misma explican el éxito o el fracaso de ella?.

De esta manera se pueden explicar por qué existen determinadas políticas, o por qué deben existir, por qué el cambio o por qué la continuidad, con el aditamento de que el éxito o el fracaso puede deberse a factores ajenos a la misma implementación de políticas.

8. COMO PENSAR LAS POLITICAS PUBLICAS Y LOS CONFLICTOS POSIBLES.

En el trabajo desarrollado por Oszlak (19), se plantea la vigencia de dos modelos que coexisten para la formulación e implementación de las políticas públicas. El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de una organización burocrática para la concreción de determinados fines orientados por el Estado. Para este autor, se llega al enfrentamiento de los dos modelos denominados, de racionalidad técnica, y de racionalidad política.

Para el primero, las organizaciones piensan la acción como un plan preconcebido, lo que conduce a la implementación de políticas aplicando criterios establecidos de racionalidad técnica. Se configura casi un sistema ideal de relaciones donde las pautas se determinan de antemano. La planificación juega aquí un papel importante. Sin embargo, el fracaso de las políticas implementadas no debe ser comprendido como un desmérito de la planificación sino más bien como el enfrentamiento de la racionalidad ténica con la política, regida por principios diferentes. Por ello “Los planificadores fracasan habitualmente porque pretenden aunque no lo planteen así o no sean conscientes de ello, influir un juego -la política- que se rige por reglas diferentes. Nada más ajeno a la política que las premisas de neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre” (20).

En el segundo modelo, se parte del intercambio (exchange), como propio de la política. Esto implica conflictos, negociaciones y transacciones políticas. No surge así la política por obra de la planificación sino por transacciones. En la medida en que se implementan las políticas van chocando con resultados y costos no esperados, lo que motiva en la práctica a realizar ajustes o “incrementos”, con criterios de racionalidad acotados. Dichos resultados y costos tienen una estrecha relación con la estructura social donde se aplican las políticas. Esta idea de incremento lleva posteriormente a tratar de conseguir los fines con el menor costo posible y consecuentemente conduce a tomar posiciones de tipo conservador. Asi entiende entonces Oszlak que “El aparato estatal no es pues el resultado de un racional proceso de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y coherente....Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridades de los regímenes se alternan en el control del Estado tienden a manifestarse, al interior de su aparato, en múltiples formas organizativas y varias modalidades de su funcionamiento cuya cristalización es en buena medida producto de las alternativas de los conflictos sociales dirimidos en esta arena (21).

Las conclusiones a las que arriba el tratadista son:

1)En el aparato del Estado se reproducen procesos de negociación y compromisos, y de alianzas y enfrentamientos de manifestación intrasocietal.

2)Los ajustes internos se tomas superficialmente como desviaciones del modelo ideal.

3)No se pueden pensar las políticas públicas asimilando solo las experiencias históricas, pero tampoco es aconsejable encerrarse en cuestiones exclusivamente técnicas, despreciendo el pasado y el contexto de aplicación.

En una línea diferente pero tomando parte de la argumentación en relación a la importancia de los contextos, Marzquez y Godau, (22), asumen el conflicto que se produce en la adopciòn de tendencias en teorias de organización, trasplantando a las sociedades perifèricas, instrumentos creados en sociedades de capitalismo dominante. De esta manera se concibe a las organizaciones como productoras de bienes y servicios, cuando en realidad deberían ser observadas como mecanismos de producción y reproducciones socio-económicos. A partir de orientar la actividad en base a las premisas de los países dominantes, todas las burocracias de países de capitalismo tardío, especialmente los latinoamericanos, aparecerían con niveles inaceptables de productividad y eficacia.

Desde el punto de vista organizacional, este conflicto, se produce cuando se intenta llevar a la arena pública, la concepción imperante en el ámbito de lo privado a nivel gerencial. Las diferencias no solo surgen desde el punto de vista de las decisiones, sino en el traslado al seno de las sociedades del tratamiento de público de cuestiones que no solamente son debatidas por las autoridades y funcionarios del gobierno. (23).

Los inconvenientes de organización que se producen en la formulación e implementación de políticas públicas se manifiestan así ante la imposibilidad de seguir a rajatabla pautas propias de otras organizaciones, que no son coincidentes en la burocracia pública, tales como la división del trabajo, la distribución de recursos, o la percepción uniformada de los objetivos y las posibilidades de su consecución. Parte de la búsqueda del equilibrio se intenta con las actividades de integración entre agencias y de planificación. Otra parte encuentra soluciones factibles con mecanismos de evaluación (24). Aunque Motta refiere a la dificultad de encontrar indicadores sociales, existe una marcada falencia en las políticas públicas, como la de tomar determinaciones sin dar ningun tipo de intervención a los usuarios de las políticas públicas.

9.LAS POLITICA PUBLICAS EN LA ACTUALIDAD.

Conjuntamente a la transformación producida por la crisis del Estado de Bienestar se han encontrado también modificaciones en la centralidad de sus estructuras (focalización vs. Intención de universalidad) y el carácter de las intervenciones ( ocupando mayor cantidad de recursos las asistencialistas). La contrapartida del Estado de Bienestar se da por la imposición del modelo neoliberal que ha demostrado en el tiempo que tampoco está en condiciones de compensar los efectos del ajuste, ni de asegurar las prestaciones básicas en áreas que tradicionalmente contaban con una cobertura estatal ampliada, (salud, educación, vivienda, etc).

La respuesta quizás deba buscarse históricamente. El Estado de Bienestar funcionó como una alternativa a la crisis de un Estado liberal clásico y debe entenderse como una solución democrática dentro del marco capitalista, como un “sistema de dominación y legitimación política”, adecuando la acumulación de capital, y logrando una mayor democratización y “ciudadanización”.

A su vez, este Estado, tradicionalmente fue el actor estimulador de las relaciones sociales, y el principal agente de la realidad económica, con un predominio estructurado sobre la producción, el empleo, la distribución del ingreso, y el consumo. Sin embargo, este mismo Estado se encuentra en crisis, en relación al modelo predominante hasta la década del ’80, observándose que la influencia de un neocapitalismo o del neoliberalismo es concomitante al declive del socialismo a nivel mundial.

Para el concepto de algunos autores lo que ocurre, en definitiva, es una crisis dentro del sistema capitalista, por la bùsqueda de un modelo capitalista diferente, de legitimación y dominación.

Los autores señalan la crisis como una consecuencia de la crisis económica; explicando los elementos económicos que definen esta dimensión. “La aparición de situaciones de estancamiento económico con inflación desde el Estado de Bienestar, es cuando a veces a gran escala en la mayor parte de los países occidentales; la crisis final del Estado, ocasionada por la brecha entre los gastos sociales crecientes, y los ingresos minoritarios destinados al capital social. A estas señales de la crisis hay que añadir la péridida de confianza en el sistema del Estado de Bienestar Keynesiano, tanto en el aspecto social (la capacidad del sistema para garantizar las prestaciones características del Estado de Bienestar), como económico ( los mecanismos de intervención keynesianos aparecen para algunos como parte del problema más que como elementos de la solución, tal como habían sido considerados desde el final de la guerra) (25).

En la década del ’90 las políticas públicas aparecen altamente condicionadas por las denominadas Reformas de Primera y Segunda Generación. Las primeras estuvieron destinadas a la práctica del ajuste tratando de achicar el déficit fiscal y abriendo la economía al circuito internacional. En esta etapa la reforma trató la apertura de la economía la desregulación el ingreso de capitales y las privatizaciones. Según los autores el punto de partido ha sido denominado Consenso de Washington.

En una segunda etapa las reformas se basaron en la capacidad de gestión del Estado, su transparencia, y la democratización del aparato democrático. Estos cambios introducidos en la transición democrática tampoco llevaron a implementar significativamente la gestión gubernamental para la satisfacción de necesidades básicas, a la vez que el deterioro de los derechos civiles, el vaciamente de contenido de los derechos políticos, solo permniten la asistencia de los más perjudicados y la casi imposiblidad de ejercer algun tipo de acción correctiva en los períodos de crisis.

De esto se puede concluir.

1) Estado actual después de la reforma pasa a ser un Estado remanente o residual.

2) Existe una baja concientización respecto de las políticas públicas ya que la percepción mayopritaria es que corresponden al gobierno y no a la interacción entre diferentes autores.

3) El avance liberal ha quitado al Estado su capacidad de regulador de la economía y de árbitro ante los sectores sociales encontrados .

10. PERSPECTIVAS PARA EL DESARROLLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS.

Las políticas públicas han alcanzado en los últimos años en Latinoamérica un potencial de desarrollo, especialmente en lo relacionado a los aspectos teóricos, y la conformación de redes para estimular la investigación en el área a la vez de lograr un mayor soporte teorético para la promoción de cambios y reformas en el Estado. Ejemplos concretos de lo explicitado son las Redes de Formación e Investigación en Gerencia Pública con un centro focal (CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACION PARA EL DESARROLLO). De Institutos y Centros como los descriptos, provienen a su vez programas de actualización y perfeccionamiento para la enseñanza de las políticas públicas.

En relación con los avances en la investigación y la especialización en el área de políticas públicas, atento el hecho de contar con poca tradición e inclusión dentro de las Universidades, en Escuelas de Administración o en los Institutos de Investigación, una buena propuesta sería plasmar la inclusión de áreas de conocimientos insoslayables para la enseñanza y la formación de expertos dentro de la Administración Pública.

1)Teoría de políticas públicas.

2)Formulación e implementación de políticas públicas.

3) Evaluación de políticas públicas.

4)Alta gerencia.

5)Reforma del Estado. Proyectos y experiencias.

11. CONCLUSIONES.

En concordancia con el incremento observado en el desarrollo de la teoría de las políticas públicas podríamos efectuar las siguientes consideraciones.

1)La mayor parte de la teoría encuentra su soporte en la identificación con la actividad desplegada por el Estado, y especialmente con un tipo de Estado – el Estado de Bienestar.

2)La crisis en la que desembocara el Estado de bienestar productor de bienes y servicios, llevó a repensar la teoría no solo desde la óptica productiva, sino también desde la de las relaciones de dominación.

3)Como consecuencia de la crisis la mayoría de los Estados introdujo cambios en su organización a través de reformas paradigmáticas.

4) Dichas reformas no produjeron una concordancia entre el “ajuste” asegurado por el Estado y la pretendida disminución del aparato burocrático, y del sector público.

5) Así mismo, los cambios están influenciados no solo por actores legitimados intrasistema sino por otros agentes externos.

6) Indefectiblemente, cualquier planificación chocará contra imprevisiones o desvíos que provocan retoques promovidos desde las organizaciones burocráticas.

7) Los desvíos detectados y los cambios propuestos deben ser consecuencia de procesos de evaluación en la implementación de políticas.

8) A pesar de la colisión entre la racionalidad técnica y la racionalidad política, la formulación, gestión e implementación de políticas necesita con el tiempo especialistas o expertos en el área de políticas públicas.

9) Es imprescindible la continuidad en los programas de formación y perfeccionamiento de administradores de la cosa pública y de gestores de políticas públicas tanto desde el punto de vista académico como del operativo.

* Artículo presentado en el Primer Congreso Argentino de Administración Pública, Sociedad, Gobierno y Administración Pública, Rosario, 30 de agosto a 1° de septiembre de 2001.

 

NOTAS.

 

1.-Ives Mney y Jean Claude Thoenig: “LAS POLITICAS PUBLICAS”, Editorial Ariel Ciencia Política, Capítulos iniciales, 1992.

2.-Henry J. Aaron: “Distinguished Lecture on Economics in government; Public Policy, Values and consciousness”, en the Journal of Economic perspectives, Vol. 8, N°2, Spring 1994, Stanford University, 1994.

3.- Friedrich A. Hayek:”CAMINO DE SERVIDUMBRE”, Alianza Editorial, pág 143, Ed. 1978.

4. Michael Ellman: “LA PLANIFICACION SOCIALISTA”, Fondo de Cultura Económica, pág.32, Ed. 1983.

5.-James Buchanan – Gordon Tullock: “EL CALCULO DEL CONSENSO”, Edit. Planeta, 1993.

6.-Gaspar Ariño: “ECONOMIA Y ESTADO”, Editorial Abeledo cryptot, Pág. 237, edic. 1992.

7.-Ralph Miliband: “EL ESTADO EN LA SOCIEDAD CAPITALISTA”, Siglo Veintiuno Editores, pág. 141/142, 1991.

8.-Guy Sorman:”EL ESTADO MINIMO”, Editorial Atlántida, 1985. Se puede consultar también “EL RECHAZO DEL ESTADO”, por Jean Fancois Revel, de Editorial Sudamericana Planeta, Ed. 1985.

9.-Wright Mills:”LA ELITE DEL PODER”, Ed. Fondo de Cultura Económica,Pág. 15,1964.

10.-Robert Nozick: “ANARQUIA ESTADO Y UTOPIA”, Fondo de Cultura Económica, Pág. 263, Ed. 1991.

11.-Guillermo O’Donell: “EL ESTADO BUROCRATICO AUTORITARIO”, Ed. De Belgrano, Edición 1982.

12.-Daniel Bell: “LAS CONTRADICCIONES CULTURALES DEL CAPITALISMO”, Alianza Editorial Mexicana, Edición 1977, y Claus Offe: “LAS CONTRADICCIONES EN EL ESTADO DE BIENESTAR”, Alianza Editorial Mexicana, Edición John Kaene,1990.

13.-Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Vol. 3, N°2, 1980.

14.- Oscar Oszlak:”POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Vol. 3., N° 2, Pág. 30, Edición 1980.

15.-Barry ames: “POLITICAL SURVIVAL”, Politicians and Public Policy in Latina America, University of California Press.

16.-Meriles S. Grindle y John W. Thomas: “PUBLIC CHOICE AND POLICY CHANGE”, The political Economy of Reform in Developing Countries. The John Hopkins University Press 1990.

17.-Stephen J. Reifenberg: “REFORMING POLICIES IN THE 1980: Changing circumtances an Shifting Parameters”, en “PUBLIC CHOICE AND POLICY CHANGE”, The political Economy of Reform in Developing Countries, Chapter 7, The John opkins University Press, 1990.

18.-Angel Flisflisch:”TEORIA DE LAS POLITICAS PUBLICAS”, Red Iberoamericana de Instituciones de Formación e Investigación en Gerencia Pública, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD-, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.

19.-Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

20.- Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

21.- Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

22.-Viviane Marquez y Rainer Godau: “BUROCRACIA Y POLITICAS PUBLICAS: perspectivas desde América Latina” en “TEORIA DE LA BUROCRACIA ESTATAL”, Oscar Oszlak –Compilador- paidós, Organizaciones Modernas, 1984.

23.-Paulo Roberto Motta: “LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL EN LA FORMULACION E IMPLEMENTACION DE LA POLITICA PUBLICA: INFERENCIAS SOBRE LA REALIDAD DE AMERICA LATINA”, para el SEMINARIO DE FORMULACION Y GESTION DE POLITICAS PUBLICAS, Instituto Centroamericano de Administración Pública, Costa Rica, 4,5,6, de setiembre de 1985.

24.-Algunos aspectos relacionados con el tema se pueden ver en “RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: UN ESTUDIO DE CASO”, de Héctor J. Zimerman, Instituto de Ciencia y Técnica, Universidad Nacional del Nordeste, 1990.

25. Perez-Agote Poveda. “Globalización, Crisis del Estado, y anomia. La teoría social visita Europa”. En “GLOBALIZACION, RIESGO, REFLEXIVIDAD”. Centro de Investigaciones Sociologicas. Madrid. 1999.

 

 

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EL DISEÑO DE UNA POLITICA PUBLICA : ELEMENTOS PARA UNA MODELIZACION - Esquema de Clases Nº 2 para el TALLER DE POLITICAS PUBLICAS

EL PROCESO DEL DISEÑO DE LAS POLITICAS PUBLICAS

 

Desde un punto de vista analítico pueden distinguirse cuatro etapas en las políticas públicas
y en cada uno existe una relación con la política: origen, diseño, gestión y evaluación de las
políticas públicas. La articulación de la política y las políticas públicas puede ser mejorada en cada
una de las etapas analíticas de estas últimas. Tal perfeccionamiento puede considerarse parte de la
modernización del sistema político.

En algunos países anglosajones se ha intercalado otro “momento” analítico, aquel en que
diversos contratos convierten el presupuesto de un acuerdo entre el gobierno y el parlamento sobre
los montos a ser recaudados y gastados, en una declaración explícita de qué se hará con los
recursos disponibles.

Las políticas rara vez se extinguen por completo; es más habitual que cambien o se combinen
con otras. Se ha llegado a decir que las políticas públicas son inmortales. Sin embargo, existen
políticas con aspectos temporales definidos, después de los cuales dejan de existir, por diseño
(fade-out).

Cada parte del proceso tiene una naturaleza específica. Estas fases no necesariamente se dan
en etapas causales y consecutivas, sino que en momentos analíticos de calidad y duración
heterogéneas. La discusión social, la propuesta de políticas públicas y el proceso político tienen
dinámicas distintas, si bien entre ellos existen efectos recíprocos, aunque asimétricos.
En algún momento de la dinámica de los temas públicos es posible la aceptación de una
política, su rediseño o su extinción. Este momento requiere que coincidan la preocupación social, la
existencia de una solución técnica y el apoyo político. Dado que ello es así, hay una ventaja en el
uso temprano de las políticas públicas en el proceso que va de la agenda al programa y a las
políticas.

La oportunidad para empujar propuestas propias es previsible, a veces, como en el caso de
una renovación establecida de un programa. Otras veces ella se abre de manera impredecible.
Quienes actúen en el terreno de lo público deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y
sus problemas especiales bien documentados, a riesgo que la oportunidad los pase de largo.
Un requisito del desarrollo es que los procesos políticos y sociales sean gobernables, esto es,
tengan un curso preestablecido para la articulación de propósitos y la resolución de conflictos; todos
los conflictos, no sólo aquellos referidos a la macroeconomía. La gobernabilidad debe ser integrada.
Ella debe referirse al conjunto de los sistemas sociales y no sólo a la organización productiva. Cuando
la gobernabilidad es sesgada o parcial, tiende a ser inestable.

La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos por un tiempo, pero es
probable que lo sea de modo excluyente e inestable. La democracia, en cambio, es el sistema que
posibilita una gobernabilidad incluyente y estable. Lo segundo, ya que por definición este sistema
permite cambiar a los gobernantes sin crisis mayores.

Un modo populista y conciliador de hacer política privilegia la viabilidad política por sobre la
eficacia. Los enfoques neoliberales, por el contrario, han privilegiado la eficacia económica por sobre
la viabilidad política y por eso muchas veces se han combinado bien con autoritarismos. Lo
importante es que hay maneras de hacerlo en democracia y con eficiencia, mediante la adecuada
utilización de las políticas públicas.

Es indispensable percibir las limitaciones reales de este ciclo en la realidad. En cada etapa
del ciclo de las políticas públicas existe la posibilidad de fugas o discrepancias.

A través de las estructuras de organización y decisión fluyen cuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes y
oportunidades de elección.

Cada una de estas corrientes o campos de fuerza e influencia tiene una vida propia, en su mayor parte no relacionada con las demás. Este  tipo de organización es una colección de selecciones buscando problemas, temas y sentimientos buscando situaciones de decisión en las cuales puedan ser planteados, soluciones buscando temas para los que puedan ser la respuesta, y tomadores de decisionesbuscando trabajo. Una oportunidad de seleccionar una política es, por lo tanto, un cesto de basura en el que se botan diversos tipos de problemas y soluciones. Con este enfoque los problemas y soluciones tienen un status igual como corrientes separadas en elsistema y la popularidad de una solución determinada a menudo afecta los problemas que están siendo considerados.


La formulación de la política pública está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) Establecimiento de la agenda política. B) La definición de los problemas. C) La previsión. D) Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción.

 

EL ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA


No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el régimen político, ni mucho menos pasan a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemáticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una política frente a ellas. Para esto se requierie recepcionar las demandas, captar información, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así como diversas fuentes.

Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué cierto tipos de demandas son los que logran penetrar al régimen político y se convierten en políticas públicas, por qué unas entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no está todavía clara, pero en su mayoría los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de distribución del poder en la sociedad, así como existen estudios empíricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de interés humano, si afectan aun amplio número de personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad.

En fin,la experiencia indica que las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones que de un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos.

 

LA IDENTIFICACION Y DEFINICION DE LOS PROBLEMAS


Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos.   Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos.   Esta etapa es muy importante en el proceso de las política públicas, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas.

 

LA PREVISION


La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en futuro podrá presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las técnicas de previsión representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.

 

ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS


Determinar los objetivos par la elaboración de políticas actuales o de futuro representan una de las orientaciones básicas para la configuración de la política. Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la política puesta en marcha se van a dar. Ej, el clima político interno y externo, el aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.

 

SELECCIÓN DE LA OPCION


Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opción concreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.

 

LA IMPLEMENTACION

 

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no existe una separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad de definir qué es una política”. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado el responsable de la implementacción de las políticas públicas.


LA EVALUACION Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO

 

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera”, Pallares. Es decir, la política que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar?. ¿Es eficaz o no? .

Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Política. 

Las políticas públicas envuelven en ella una serie de conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un lado de estudiar la democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de elaboración, y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, está la gobernabilidad en peligro o no?. Una buena política pública ayuda a que esta idea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada.

Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo endógeno como lo exógeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura política, es decir, en este caso, por qué unas sociedades exigen más que otras, por qué participan más que otras?.

En general está es básicamente la idea de políticas públicas y su importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como se ha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentará ciertas interferencias que podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se entiende en buena lógica, que buscarán como corregirlo.

 

EL DISEÑO BASICO DE UNA POLITICA PUBLICA

 

CONTEXTO Y DIAGNOSTICO

Presenta el contexto nacional o internacional dentro del cual se sitúa una determinada política pública.  El diagnóstico a su vez, identifica los fenómenos y tendencias actuales y futuras previsibles más importantes que van a regir la ímplementación de esa política.  Se trata siempre de una identificación general de los problemas principales que justifican la política pública en cuestión. 

 

FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS DE LA POLITICA

A)  FUNDAMENTOS.

Los fundamentos hacen referencia a los grandes objetivos últimos que se desea alcanzar con una política, los cuales aparecen definidos como metas de largo o mediano plazo: calidad de vida, desarrollo integral, desarrollo sustentable, equidad social, superación de la pobreza, etc.

B)  PRINCIPIOS

Los principios son metas alcanzables en el corto o mediano plazo, pero cuya función instrumental dentro de la definición de una política pública es la de servir como elementos articuladores para los objetivos específicos que se definirán a continuación.

 

OBJETIVOS DE LA POLITICA

Hay siempre un objetivo general, que constituye una síntesis de todas las metas señaladas en los fundamentos anteriores.

Los objetivos específicos generalmente, tienden a operacionalizar las metas fijadas en los principios.

 

LINEAS DE ACCION DE LA POLITICA

A su vez, las líneas de acción trasladan los objetivos específicos a conjuntos coherentes e interconectados de acciones.  Estas líneas de acción constituyen la orientación operativa básica para una política pública.

 

AGENDA DE GOBIERNO DE LA POLITICA

A su vez, la agenda de gobierno, traslada las líneas de acción a operaciones de política pública, programas o acciones concretas, presentadas en la forma de un cronograma estimativo medible en términos de tiempos de realización y de resultados.

 

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

 

Aguilar Villanueva, L.: LA HECHURA DE LAS POLITICAS.  México, 1992.  M.A. Porrua Editores.

- - LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLITICAS.  México, 1993.  M.A. Porrúa Editores. 

CONAMA: UNA POLITICA AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE. Santiago, 1998.  Comisión Nacional del Medio Ambiente.  Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República.

 

 

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INTRODUCCION AL ESTUDIO DE LAS POLITICAS PUBLICAS - Esquema de Clases Nº 1 para el TALLER DE POLITICAS PUBLICAS

INTRODUCCIÓN


En los últimos dos decenios del siglo XX, tuvimos ocasión de asistir en todo el mundo y  en la escena política y académica latinoamericana, a un debate profundo sobre la cuestión de la "reforma o modernización del Estado". El argumento central esgrimido en aquel entonces se centraba en que el Estado, que se había constituido sobre la base del modelo de Estado de Bienestar en los años cuarenta y cincuenta del siglo, habría sobrepasado las funciones propias que le correspondían.   El debate acerca de "más Estado o menos Estado" frente al de "más mercado o menos mercado" permaneció latente hasta fines del siglo XX.

Sin embargo, otro elemento que conviene reflexionar es la carencia de un marco teórico que permita analizar el "gobierno y sus políticas" en sí mismas.   La Ciencia Política moderrna -durante la segunda mitad del siglo XIX y primera mitad del siglo XX- había seguido apegada a un "paradigma institucionalista" en el que se interrogaba respecto de las lógicas y la arquitectura de las estructuras, los sistemas y las instituciones políticas y de poder, pero no se interrogaba acerca de cómo esas instituciones funcionan y ponen en práctica las políticas de quienes gobiernan.  La Ciencia Política tradicional se ha seguido preguntando acerca del poder, pero carecvía de una mirada acerca de cómo el poder funciona, acerca de cómo se toman las decisiones en el seno de las instituciones del poder.

En el presente Esquema de Clases -originado en un ensayo anterior sobre el tema- pretendo presentar una síntesis teórica, conceptual y bibliográfica de los aspectos más relevantes sobre las políticas públicas, asumiendo que éstas constituyen las formas de acción concretas desde el régimen político hacia la sociedad, intentaré, además, un análisis crítico tanto sobre el levantamiento teórico como de la retórica política que se ha construido alrededor de las políticas públicas.

 

Manuel Luis Rodríguez U.  Cientista Político. 

 Punta Arenas - Magallanes, invierno de 2006.

 

INTRODUCCION: LA PROBLEMATICA DE LAS POLITICAS PUBLICAS

 

En la perspectiva de la relación público-privado, vale recordar que lo público supera el ámbito de lo estatal, tiene otras dimensiones, referidas desde la amplitud con la que se realiza una acción hasta formas de relación que superan lo individual, pero no están determinadas o amparadas por lo estatal.

Se ha señalado que existe una conexión necesaria entre lo público y lo estatal, la cual ha sido una constante en la articulación entre una comunidad y su correspondiente aparato de gobierno.   En efecto, no existe sociedad moderna donde el Estado no tenga un predominio, mayor o menor, sobre los asuntos públicos. Es necesario que exista la intersección entre lo público y lo estatal para que éste se constituya como tal, pero ello no implica que lo público quede cobijado exclusivamente bajo lo estatal.

En esta misma línea, se sostiene que una característica básica de la modernidad es la creciente diferenciación entre la esfera de lo público y lo privado, así como también la existencia de factores como el desarrollo técnico productivo, la acumulación-reproducción del capital; y la constitución de Estados nacionales (entre el siglo XVIII y XIX) y el surgimiento de un mercado mundial, lo que paulatinamente propició la identificación de lo público con lo estatal. La modernidad, en efecto, significó un paso decisivo hacia la centralización política, expresada en los aparatos estatales, que a su vez recuperaron para sí el control de ejércitos, juzgados y el cobro de tributos como elementos básicos del poder nacional.

El predominio de la razón instrumental, en el pensamiento moderno llevaron a la sistemática relación del bien común con las razones de Estado.  En el caso de los países latinoamericanos, con el proceso de conquista se traslada la estructura administrativa de las respectivas metrópolis, pero se establecen algunas particularidades que hicieron posible sostener el control y la autoridad en los territorios "descubiertos"; así por ejemplo, los conquistadores eran a su vez agentes del rey y socios en la empresa de la colonización americana; el derecho para las indias, por lo general respondía a una casuística particular y desde estos tiempos se perfilaban ya los rasgos políticos e institucionales de una administración centralista y autoritaria, creada para mantener el control de la compleja trama del poder.

De esta manera -en el caso de los Estados latinoamericanos- lo público aparece vinculado a los intereses de la Corona, asociada, además, con el poder de la iglesia católica, que fue la encargada de desarrollar importantes funciones, tales como la educación, la aplicación de justicia e incluso el mismo ejercicio del poder político. Los procesos de independencia, que dieron lugar al nacimiento de nuestros países, ignoraron las diversas fracturas de estas sociedades y contribuyeron a establecer el espacio de lo público como campo de privilegios y exclusión, incluso la misma vida "pública" era restringida a las nuevas élites, el clero y los militares.  Los procesos de urbanización desde la primera mitad del siglo XX, la influencia creciente de los mass media y "el discurso de la modernización" replantean la relación de lo público-privado.

En el presente ensayo y Esquema de Clases desarrollaré el análisis de lo público y por consiguiente la visión de políticas públicas referidas a la órbita del Estado, tal como lo conocemos en América Latina, desde la óptica de la Ciencia Política.

En lo relacionado con el estudio del "gobierno" y de las políticas de gobierno o políticas públicas, tanto desde la Ciencia Política como desde las Ciencias de la Administración Pública se lo ha considerado como epifenómeno, determinado por estructuras que lo condicionan. Más aún en los casos que ha sido motivo de preocupación, se ha puesto el énfasis en las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos políticos, más que en el contenido mismo de las políticas. En ese sentido, para relacionar este ámbito con el asunto de los paradigmas, se debe observar la función primordial de los paradigmas consistente en deducir los conflictos y disputas ideológicas de la sociedad y de sus actores, para entrar en el diseño técnico-político de las aciones de gobierno.  Desde esa perspectiva, el abordaje de lo que se denomina "los paradigmas de políticas" es un punto clave para el análisis, ya que estos paradigmas aparecen como el conjunto de ideas e instrumentos que conformarían el "marco de referencia" de las políticas específicas. De hecho, esas ideas se incrustan en el imaginario de los políticos o de los "fabricantes de políticas" (policy makers) que son los que dotarían de sentido común a los decisores políticos.

Hoy el debate se centra en los procesos de modernización-reforma del Estado y el papel de los diferentes gobiernos en la direccionalidad de los mismos; así como en las implicaciones de la reducción del gasto público, el papel de las regulaciones y normas gubernamentales; sobre todo la capacidad y posibilidad de los gobiernos para resolver los problemas públicos y conducir a la sociedad hacia niveles de mayor bienestar y desarrollo económico. Esta relación redundaría en últimas en la legitimidad de la democracia, su capacidad para reconocer, dimensionar, procesar las demandas, lo que implica el reconocimiento de actores y su relación con el Estado, un nuevo enfoque de la relación sociedad-estado, sustentando un gobierno con políticas y con un sentido público, es decir un gobierno manejado por políticas públicas.


EL ORIGEN DE LOS ESTUDIOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS


El origen de los estudios de políticas públicas puede encontrarse en los Estados Unidos, tal vez porque es un país que ha estructurado su administración con fecha tardía, tras la reforma llevada a cabo por el Profesor y luego Presidente Wilson, quien sostuvo la necesidad de desarrollar una doctrina científica aplicada a la administración y defendió la separación de la decisión política de la ejecución burocrática.

El otro elemento es que el desarrollo de este nuevo modelo está influenciado por el éxito de las grandes empresas fordistas y los principios del taylorismo, con lo que, tras la segunda Guerra Mundial, dará origen a la aparición de estudios que parten del principio "de la necesidad de la aplicación de la racionalidad científico-técnica a la resolución de problemas gubernamentales".

Entre los primeros que manifiestan su preocupación por el nuevo enfoque se encuentra Harold Laswell quien reclamaba la reorientación de la Ciencia Política hacia las políticas públicas.

William Ascher plantea que el impulso precursor de las ciencias de la política fue una forma de conductismo multidisciplinario, inicial pero fuerte y que se constituyó como reacción frente a los estudios jurídicos y sociales de los años veinte, cuyos análisis ponían más énfasis en los "diagramas organizativos antes que en cómo operan los individuos y las instituciones.Esta forma de inicial conductismo combinó su interés por el estudio de la conducta individual y social con la preocupación por los asuntos públicos, relacionados con la reforma política, la democracia, la educación, el bienestar económico y social; para lo cual creían necesario dotarse de instrumentos de análisis más afinados.Los iniciadores de las políticas públicas consideraban fundamental que los aportes de los científicos sociales contribuyan en el diseño de las políticas, para lo que partían de la selección de asuntos normativamente importantes que permitían clarificar las metas de los analistas sociales, así como las que la comunidad esperaba, luego analizaban las tendencias existentes, las condiciones y los probables desarrollos futuros.

El aporte de Harold Laswell 

Lasswell llevó a la práctica gran parte de sus ideas para lograr mayor calidad en la forma de funcionamiento del gobierno.  Dedicó especial atención al "proceso de las políticas", o de las etapas o fases funcionales por las que una política o proceso gubernamental determinado debería transitar.   Después de la II guerra mundial, algunos autores desarrollaron un neoconductivismo que, intentando ser más científico, consistía en describir y probar leyes de conducta. Esta recurrencia a la prueba exigía examinar leyes generales aplicables a todos los contextos, en contraste con los primeros conductistas que intentaron identificar el factor más importante, lo que simplificaba una reducción de la compleja vida real. De igual manera los neoconductivistas reintrodujeron las fronteras disciplinarias que los predecesores buscaron eliminar y por último sacralizaron la ciencia valorativa libre. 

En la década del 50, Laswell y otros investigadores respondieron con un conductismo de segunda generación al que denominaron "ciencias de política", pusieron un énfasis mayor sobre las cuestiones de política, intentando que en la atención de los problemas y sus soluciones no se perdiera el análisis científico.

En un estudio editado en 1951, Harold Laswell, parte de la preocupación de cómo utilizar los recursos intelectuales con la "más sabia economía". En esa dirección sostiene que se ha desarrollado una mayor conciencia en el sentido de que el proceso de la política requiere de estudios con derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones.   La orientación hacia las políticas( policy orientation) tiene un doble proceso, por una parte se ocupa del "proceso de las políticas", es decir de la formación y ejecución de las políticas utilizando los métodos de las ciencias sociales y de la sicología. Pero, además el "proceso de las políticas" se ocupa de las necesidades de inteligencia de este proceso con el objetivo de mejorar el contenido concreto de la información y de la interpretación disponibles para los creadores de la política; por consiguiente rebasa las fronteras de las Ciencias Sociales y la Psicología.

Laswell indica que se puede utilizar el término de "policy sciencies" para designar la orientación hacia las políticas. Las ciencias de las políticas incluirían el estudio de los métodos de investigación del proceso de la política; los resultados de los estudios de las políticas y los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar contribuciones importantes para las necesidades de inteligencia del momento.Laswell distingue las ciencias de la política de la materia de estudio de los politólogos, que se ocupan del estudio del poder, en el sentido de la toma de decisiones; en cambio las "ciencias de las políticas" se ocuparían de la teoría general de la elección. En este sentido considera que significativos aportes a la teoría general de las decisiones como la "teoría de juegos", o la "teoría racional de la elección" han sido realizadas por personas que no son politólogos.  Los trabajos de Simón, Robert Dahl, Lindblom, Wildavsky o Majone son esenciales para comprender que la política no es solo preocupación por los mecanismos de poder y legitimidad, ni tampoco de los análisis exhaustivos de partidos y elecciones.

La escuela del "public policy" centra su preocupación teórica y politológica en la formación de las decisiones políticas y en los procesos de su puesta en marcha.

El mundo de las políticas ha permitido analizar la política en acción. En los estudios del "public policy" se parte de un supuesto pluralista, en el que los poderes y recursos se distribuyen de manera desigual, y en el que los procesos decisionales son más bien resultado de interacciones múltiples en las cuales participan muchos actores de manera simultánea. Laswell analiza la influencia de las dos guerras mundiales en las Ciencias Sociales y psicológicas, indicando que las ciencias que contaban con métodos cuantitativos fueron las que tuvieron mayor desarrollo, tal es el caso de la Economía y la Psicología.

El tema de la interdisciplinariedad y los métodos cuantitativos son asumidos como método básico de las "ciencias de las políticas".Laswell retoma el criterio del profesor Lynd quién en 1939, planteó la importancia de utilizar todos los medios posibles de adquisición de conocimientos para superar la "gigantesca crisis de nuestro tiempo". Lo central es recoger todos los recursos de la ciencia social para enfrentar los "conflictos básicos de nuestra civilización, tan vívidamente expuestos por los estudios científicos de la personalidad y la cultura".

De igual forma Laswell considera que resulta esencial la utilización de modelos, cuya elaboración permita al investigador tratar con situaciones institucionales complejas. Plantea que el "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosvelt permitió superar la crisis económica en la década de los años treinta, utilizando los aportes de Hansen y Keynes, quienes demandaron la intervención del gobierno para eliminar el desempleo y para reactivar las fuerzas del libre mercado.Las ciencias de las políticas pretenderían la defensa de la "dignidad del hombre" lo cual abriría la necesidad de investigaciones orientadas por problemas específicos de política.

Laswell aporta la importancia de las nociones de tiempo y espacio en la determinación de las políticas y señala que una de las tareas de las ciencias de políticas es seguir detalladamente los procesos de transformación social, difusión y reflujo a nivel mundial, para estimar el significado de acontecimientos específicos.Un rasgo adicional del "enfoque de políticas" es la importancia que atribuye al acto de imaginación creativa, capaz de introducir políticas nuevas y exitosas en el proceso histórico; es evidente la preocupación, en el marco de la posguerra, por utilizar el mayor ingenio posible para diseñar políticas capaces de realizar eficientemente los propósitos de una ciencia de políticas democráticamente orientadas.

El científico se encuentra más preocupado en evaluar y reconstruir las prácticas de la sociedad que en construir elevadas abstracciones. Estos elementos inducen a los científicos sociales y a los sicólogos a mejorar las instituciones para la auto-observación del hombre en sociedad.Las ciencias de las políticas reconocen que no sólo los científicos sociales son los únicos que pueden contribuir en la hechura de las políticas. En síntesis Laswell plantea que se puede considerar a las "ciencias de las políticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un período determinado".

En último término, lo que se pretendería es la realización de la dignidad humana en la teoría y en la práctica. Frente a las críticas realizadas, acerca de que su estudio sobre la ciencias de política, no consideraba los aspectos estructurales que tienen una dimensión macrosocial y que condicionan el comportamiento de los ciudadanos, resaltaban el papel de las intenciones y las elecciones individuales, puesto que, según estos autores, los resultados de las políticas provenían precisamente de los esfuerzos que hacía cada individuo por maximizar los beneficios que juzgaban valiosos (Ascher,1992,p190).

En último término lo que se pretende es el reencuentro de la teoría y la práctica en las Ciencias Políticas.

Los modelos teóricos

En una dimensión distinta, respecto al lugar donde tienen origen las políticas públicas, otros autores analizan el proceso recorrido por la administración pública, desde las visiones que la consideraban como subordinadas a las decisiones políticas, hasta el momento presente, en el que se desarrollan diversos modelos teóricos entre la ciencia política y la administración.

Entonces se recogen los seis modelos teóricos actualmente vigentes para tratar el tema:

1.-El primero se trata "de la aproximación a la acción de gobierno" que adopta como objeto de análisis, no el diseño institucional, sino los programas de políticas públicas genéricas, procesos, opciones o resultados.

2.- Otro modelo es el de la sociología organizacional que intenta explicar las estructuras y el comportamiento de las organizaciones formales.

3.- La teoría del Estado neomarxista intenta buscar la manera en que se puede colocar a la administración pública tradicional en el contexto de las fuerzas sociales fundamentales que tienden a concentrarse en los medios urbanos.

4.- Las "aproximaciones críticas o filosóficas" enfatizan que valores como la equidad e igualdad deberían ser sobresalientes en la administración pública y que los administradores no deberían limitarse a, simplemente, obedecer las directrices de los políticos electos para alcanzar cualquier objetivo seleccionado por estos.

5.- La perspectiva de la llamada gestión pública intenta integrar la orientación normativa de la tradición de las ciencias de la Administración Pública clásica, a la aproximación instrumental similar al de la gestión empresarial.

6.- Finalmente la escuela del public choice, o "elección pública" basa su argumento en la preferencia por la elección del consumidor más que el monopolio del productor.  La inicial preocupación que planteó Harold Laswell recobra importancia a partir de la década de los sesenta, cuando se incluyen a analistas y académicos encargados de la formulación y control de la eficiencia de programas de política pública.

Por lo tanto, el gobierno por "políticas públicas" paulatinamente se ha ido convirtiendo en una preocupación para el mundo académico y una referencia para la acción gubernamental. Además los programas de Reforma del Estado que se impulsan desde los organismos internacionales obligan a una mayor racionalidad y eficacia de las políticas que se aplican, razón por la que su discusión empieza a ser materia de interés político y académico también en América Latina y en Chile. 

Recordemos que en el caso de Chile, la necesidad de una reforma del Estado surge en el primer gobierno de la transición, con el Presidente Patricio Aylwin (1990-1994), constatando que el Estado chileno, a lo largo de más de 150 años de evolución institucional había acumulado un conjunto de inercias burocráticas, estructuras orgánicas ineficientes y modos de funcionamiento retardatarios que no se respondían con los cambios que estaba experimentando la escena social y política a nivel nacional e internacional.   Señalemos que este diagnóstico sigue vigente, no obstante los avances percibidos en quince años de modernización de la función pública chilena.

En nuestro país en particular desde la perspectiva académica, un reflejo evidente del creciente interés acerca de este enfoque de las Políticas Públicas, ha sido la creación paulatina de diversas Escuelas de Gobierno y Administración, de centros de estudios orientados a la Gestión Pública y al análisis de políticas públicas, y al incremento de la literatura especializada sobre esta materia, siendo uno de sus pioneros el politólogo chileno Eugenio Lahera. 

 

ALGUNAS DEFINICIONES SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 

Una vez enunciados los diversos enfoques y teorías de las Políticas Públicas conviene citar algunas definiciones y lo que implicaría gobernar con políticas públicas.

Para Jean Claude Thoenig una política pública es el "trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública gubernamental. Dicho trabajo abarca múltiples aspectos, que van de la definición y selección de prioridades de intervención hasta la toma de decisiones, su administración y evaluación".Para Laswell la ciencia de la política tendría un fin concreto relacionado con la conexión entre la teoría y la práctica; en este sentido sería "un programa proyectado de valores, fines y prácticas".

Dye señala que la política pública es "todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer".Si bien en todas estas definiciones los diversos autores coinciden en que un elemento central para la existencia de políticas públicas es la presencia de la autoridad gubernamental, hay discusiones en torno a que otros elementos constitutivos permiten establecer cuándo existe un gobierno por políticas públicas o si éstos actúan bajo lógicas coyunturales, clientelares, patrimoniales o populistas.

Aguilar Villanueva sostiene que las condiciones de crisis económica que vivieron los países de América Latina durante la década de los ochenta, generaron permanentes déficits fiscales, los que a su vez dieron lugar a la existencia de déficits del consenso político; por lo que es necesario una redefinición del estado mismo, a fin de determinar qué puede hacer bien, determinar los fines públicos que debe cumplir, así como los instrumentos y opciones que puede desarrollar. Esta exigencia de democratización y redimensionamiento, que son empresas interdependientes y complementarias, demandaría un gobierno por políticas públicas.

En definitiva, el nuevo patrón de "policy marking" modifica las reglas, procedimientos, expectativas, y concepciones de la relación entre sociedad y Estado. En esencia se trataría de una redefinición de los ámbitos político y privado, en la que se alteran los patrones de interlocución y los canales de acceso, pierden significado ciertas prácticas de representación e integración de intereses, ciertos discursos, liderazgos y fuerzas políticas que antes eran claves para el consenso. De igual forma surgen otros actores para configurar una política más plural, autónoma y competitiva.Una intervención fallida agrava los problemas, por lo que cuenta la calidad de las políticas públicas (condiciones de consenso, corrección y factibilidad en su formación, implementación, impacto y evaluación). Se trata de averiguar cómo ciertos problemas sociales se convierten en Agendas de Gobierno.

La democracia, en este sentido, es considerada como una condición de entrada pero no es suficiente para el diseño de políticas públicas adecuadas.

Manuel Alcántara, a su vez, define a las políticas públicas como determinados "flujos del régimen político hacia la sociedad, que son productos del sistema político y por tanto del uso estratégico de recursos para enfrentar los problemas nacionales", o como lo plantea Peters, son "el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno que, actuando directamente o a través de agentes, van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos."

En esta perspectiva, el sistema puede ser evaluado por el rendimiento de las políticas públicas; por lo tanto se establece una relación causal entre crisis y gobernabilidad, puesto que, al ser las políticas públicas un elemento cotidiano, se convierten en objeto de valoración continua y por ello influyen de manera directa en el grado de confianza que los ciudadanos depositan en el sistema.Alcántara pone de relieve la necesidad de estudiar un sistema político y los efectos que del mismo se derivan por su operatividad procedimental y por su ejecución. Es de interés también el análisis de los estilos de gobierno y su relación con la gobernabilidad de un sistema político.

En síntesis podríamos señalar que en el estudio de las política públicas confluyen los aspectos institucionales, los fenómenos participativos, las fórmulas de representación y otros elementos relacionados con las dimensiones y rendimientos efectivos de la democracia.Según Alcántara, el estudio de las políticas públicas debe realizarse desde una perspectiva comparada y debe responder a las interrogantes de cómo, porqué y cuáles son los efectos que los diferentes gobiernos persiguen mediante las formas de acción o de inacción particulares y las razones de su caída en situaciones de ingobernabilidad. Aguilar Villanueva propone gobernar por políticas públicas, lo que implica ir más lejos que el diseño de un Plan Nacional. Dichos planes resultaban una simulación antes que la posibilidad de lograr un real consenso.

Gobernar por políticas públicas implicaría que este plan sea un parámetro de acción colectiva, que marca los límites dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y el Estado, establecer las reglas de juego, garantizando condiciones de participación, democracia y dignidad para los ciudadanos.

Gobernar en contextos políticos plurales y autónomos de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos parece exigir gobernar por políticas y gobernar con sentido público.

A partir de la década pasada ha ido tomando forma un nuevo orden político administrativo que insiste en la libertad de representación y en la especificidad de las políticas. Estos elementos sobre el gobierno por políticas públicas, nos permitirían adelantar, como hipótesis, que en nuestro país cada uno de los gobiernos de la "tercera ola democrática" han implementado una serie de acciones, inscritas en el marco de un plan o agenda nacional, sin establecer consideraciones específicas, como el factor regional o étnico, sin perspectiva de largo plazo y, peor aún, sin un real análisis del impacto que dichas políticas generaban. Parecería ser, a este respecto, que las políticas públicas en Chile se asumen como una estrategia de acción corporativa, incrementalista, de presión de grupos, o simplemente basada en modelos de toma de decisiones jerárquica burocráticas antes que responder a una lógica de políticas públicas.

 

LOS DIVERSOS ENFOQUES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 

A partir del mismo Laswell, el estudio de la "Política Pública" ha suscitado diferentes enfoques y teorías dependiendo del énfasis que ponen en el método y la finalidad de las Políticas. Así el Policy Analysis intenta determinar un conjunto instrumental que permita establecer la alternativa más adecuada para la ejecución de los objetivos y programas de la administración pública.

Otros autores, como Charles Lindblom o Wildawsky, parten de criticar los métodos racionales, porque éstos no toman en cuenta la complejidad que entrañan tanto las decisiones como el proceso de implementación. Sostienen "que cada uno de los actores consigue un resultado más ajustado a sus intereses, partiendo siempre de ajustes incrementales, sobre decisiones tomadas anteriormente".Elementos centrales del "incrementalismo" dan la importancia que confieren al grado de consenso y a la magnitud de cambio requerido. Plantean que los grandes cambios provocan consensos menores y los cambios menores concitan, por el contrario, grandes consensos. "El incrementalismo es un enfoque que estipula que las decisiones políticas en curso dependen, en gran medida, de las decisiones previas.

Por definición, las políticas incrementales desalientan la controversia, recurriendo a la estrategia de desviarse en muy pequeña medida de la ruta trazada por los arreglos y prácticas anteriormente establecidas (Braybrooke y Lindblom 1963; Wildausky, 1974).Para la escuela del Public Choice, la política sigue las mismas reglas que la economía. Los individuos buscan maximizar su utilidad, guiados por su interés personal, lo que a su vez determina una redefinición de lo público y privado. Autores como Downs, en su teoría económica de la democracia, plantea que los políticos, gobernantes, partidos y electores se mueven por sus intereses egoístas y no por un hipotético bien común. Sostiene que cada partido político intenta llegar al gobierno con el fin de disfrutar de la renta, el prestigio y el poder, los cuales son consustanciales al ejercicio gubernamental. Para Downs el partido político o coalición que triunfa electoralmente tiene el derecho de obtener el "control completo sobre la acción gubernamental" y sus poderes en lo económico son ilimitados, aunque no pueden restringir los derechos políticos ni de los partidos en la oposición, ni de los ciudadanos. En relación a la diferente tipología de las políticas públicas, Alcántara, desde una perspectiva distinta, se remite al trabajo de Lowi que clasifica a las políticas en regulatorias o reglamentarias; redistributivas, distributivas y políticas esenciales o constitutivas.

Pudiendo subdividirse las políticas reglamentarias en las que limitan los intereses o la libertad de las personas a las que debe aplicarse y las que podría denominarse auto - reglamentarias.También pueden dividirse las políticas en relación con el órgano del cual proceden y en función de su ámbito local o nacional.   Subirats complementa esta tipología haciendo hincapié en las políticas públicas tanto negativas como positivas, es decir que el hacer puede ser tan importante como el no hacer en el proceso de establecimiento de la agenda.

De alguna manera lo que enfatiza es la conceptualización de las políticas públicas como resultado de una serie de decisiones relacionadas de interacciones y grupos que marcan la necesidad de plantear un estudio doble, que alcance tanto a las intenciones, como a las conductas; esto implica consecuencias relevantes para la ciencia política y para la relación entre la teoría y la práctica.Según Alcántara una perspectiva comparada permitiría el grado de divergencia y convergencia de dichas políticas en relación con la gobernabilidad del sistema y el establecimiento de una relación entre la gobernabilidad y un determinado estilo de políticas y la determinación de una tipología de los sistemas políticas a través de dichos estilos.Richardson, en contraposición con las tesis incrementalistas y racionalistas, plantea una tipología de políticas públicas basada, por un lado, en la forma cómo el gobierno asume la resolución de un problema (actitud anticipatoria activa o reactiva), y por otro, en la relación entre gobierno y los otros actores en el procesos de las políticas ( consenso - imposición).

Como apreciamos, existen diversos enfoques de las políticas públicas. Unos, en los que se incorporan análisis sistémicos, reflexiones políticas y socioeconómicas; los que enfatizan en los contenidos de las políticas y otros, que han centrado sus estudios en el análisis de las diferentes fases o etapas de las políticas públicas, por lo que cobran importancia los actores y los estilos de decisión.  También desde la perspectiva de Mayntz la administración pública en la práctica pierde su carácter de instrumental, ejecutora de la voluntad y consenso político. Dicho problema ya ha sido discutido bajo el término de burocracia a través de los trabajos de Max Weber.

El conocimiento especializado se constituye en la base de su poder confiriendo a la Administración la capacidad de eludir las decisiones y objetivos políticos. El carácter instrumental guarda relación con el problema de legitimidad de la dominación política. Desde el análisis de la administración pública "es importante más bien distinguir claramente entre el sistema administrativo como un complejo de formas sociales reales, por un lado, y la función administrativa por otro". Alcántara, por su parte, retoma el trabajo de Morrow y su intento de teorización de una aproximación a la administración pública como acción de gobierno. Siguiendo a este autor, plantea la existencia de diversas teorías en la administración que pretenden dar respuesta a la relación entre los decisores políticos y quienes se encargan de la administación de las políticas públicas.

Así, en primer lugar la teoría descriptiva recoge lo que sucede y postula posibles causas del comportamiento observado; la teoría prescriptiva aconseja cambios en la dirección de las políticas públicas; la teoría normativa se refiere a la disyuntiva de si la burocracia debe asumir o no un papel generador de normas y conductas en el desarrollo político y si tales funciones deben o no estabilizarse, extenderse o restringirse.

La teoría de la presunción pretende mejorar la calidad de las prácticas administrativas, mediante el intento de entender cómo la naturaleza de los seres humanos interactúa con las instituciones políticas en un medio ambiente burocrático.

Por último la teoría instrumental conceptualiza los medios para mejorar las técnicas de la gestión administrativa y de esta manera lograr los objetivos políticos propuestos.

Se sostiene que paulatinamente se han ido ampliando los criterios sobre el carácter de la administración pública, de la eficiencia se pasó a considerar la efectividad, luego las técnicas presupuestarias, de ahí a los procedimientos más sofisticados de la administración, para llegar al último escalón que representaría el interés social. Sin embargo cree que se deben diferenciar las actividades administrativas de las políticas públicas y además la relación que representa el gobierno que hace la política pública y el polo que la administra.   La administración pública se encuentra subordinada al régimen político, aunque representa un realidad organizativa distinta a las estructuras políticas del mismo. En las actividades administrativas, entonces, pueden individualizarse dos atributos comunes: ser independientes o subordinadas a otras y ser ejecutivas.

Respecto a la relación entre el eje de gobierno, que hace la política pública, y el eje que la administra, también puede encontrarse problemas de ingobernabilidad; lo "natural" sería las que coincide un gobierno que hace política centralizada con una administración centralizada y un gobierno que hace política descentralizada mediante una administración descentralizada; aunque puede haber una acción política centralizada del gobierno con la administración descentralizada de la misma. Lo interesante es el movimiento autónomo generado por la administración descentralizada en favor de un proceso descentralizado a la hora de hacer política.

En nuestro caso nacional, los sucesivos esfuerzos de regionalización (transferencia territorializada de recursos y competencias a instancias de gobierno localizadas), de descentralización (transferencia de competencias a instancias regionales o comunales, desde órganos estatales centrales) y de desconcentración (transferencia de órganos y capacidades de toma de decisión ubicados en el poder central hacia territorios regionales y locales), no han podido transformar todavía un Estado altamente centralizado (como se ha visto en otros ensayos, producto de estructuras institucionales provenientes desde la Colonia y a través de las Constituciones) al interior del cual "conviven" estructuras centralizadas con órganos regionales y comunales que pugnan por adquirir más poder, más recursos y más atribuciones, mientras siguen dependiendo de decisiones adoptadas en los niveles centrales del Estado.

Desde una perspectiva más conceptual se pude definir descentralización como la transferencia de poder a niveles inferiores dentro de una jerarquía o transferencias de competencias a gobiernos subnacionales (descentralización territorial o política). Ejemplo de ello lo constituirían los Gobiernos Regionales, Intendencias, Gobernaciones Provinciales y los Municipios.

Aunque también, se puede definir como la transferencia de competencias a instituciones para-estatales o incluso no gubernamentales (descentralización funcional). Considerada así, la descentralización se constituye eminentemente en un proceso político asociado - la mayoría de las veces - a procesos de democratización.

La desconcentración por su parte, corresponde a un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar decisiones en forma exclusiva y permanente, desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro rango de nivel inferior, dentro de la propia organización. En otras palabras constituye una descentralización administrativa solamente, este sería el ejemplo de la SUBDERE, de los SERPLAC, y de los SEREMIS en nuestro país.

 

LAS FASES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 

Harold Laswell enumeró explícitamente las cinco "tareas intelectuales" clave en el proceso de diseño de las políticas públicas: clarificación de metas; tendencias; condiciones; proyecciones y alternativas. Ascher a su vez, explica que el mensaje implícito consiste, en que la realización de un análisis objetivo podría ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin que pierdan su carácter de científicos en tanto que la clarificación de metas era un ejercicio intelectual.    Además, hizo hincapié en lo que el llamó "el conocimiento en el proceso de las políticas", para lo cual ofreció una guía que le permitiera obtener una imagen más general de las fases principales de cualquier acto colectivo, enunciando siete etapas de lo que posteriormente llamó el proceso de decisión: inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación y evaluación.

Posteriormente, Garry Brewer, uno de los alumnos de Lasswell en la Universidad de Yale, propuso una lista derivada, que ha formado parte de las agendas de investigación desarrolladas por los analistas en las últimas dos décadas: iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación, terminación.

Pero, el modelo del proceso de las políticas tenía una clara desventaja, pues hacía que los estudiosos se dirigieran sólo a una etapa a la vez, negando, por lo tanto, el proceso completo; muchos encargados de elaborar las políticas llegaron a considerar al proceso como un conjunto diferenciado de movimientos: primero definir el problema, luego un conjunto de actores distintos implementan la política, una tercera etapa define la evaluación, etc.

Desde esta óptica, se asumía la elaboración de las políticas públicas como un proceso episódico, lineal y desarticulado; además es importante considerar que en la medida en que el proceso de las políticas públicas enfatizaba en el desarrollo del proceso, perdían importancia las instituciones encargadas de llevarlas adelante.   Otros autores como Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn plantean que la variada producción que existe sobre el tema puede ser ordenada si se introduce un modelo sistémico para explicar la ejecución o las fases de las políticas.

Los componentes de este modelo son:

Un ambiente que estimula el trabajo de los funcionario de gobierno y que recibe a su vez los resultados de los trabajos.

Las demandas y recursos que los estímulos y el ambiente traslada a quienes elaboran las políticas.

Un proceso de transformación de las demandas y los recursos, en políticas públicas que incluyen también las estructuras formales y los procedimientos gubernamentales.

Las políticas que representan las metas formales, las intenciones y declaraciones de los funcionarios gubernamentales.

Los resultados de la política tal y como en realidad se ofrecen al público.

La retro-alimentación que la ejecución y los resultados de las políticas inducen en el ambiente y que se trasmite de vuelta al proceso de conversión en forma de nuevas demandas y recursos.

Los autores Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn proponen como rasgo distintivo, que las "políticas" y el desempeño sean consideradas como categorías diferentes, recalcando que mientras unos aspectos del sistema de ejecución de las políticas, han sido estudiados con mayor profundidad otros han merecido poca atención. Inicialmente el énfasis estaba en analizar la naturaleza de los problemas económicos y sociales, la manera como se formaban las demandas de intervención gubernamental y los procesos de elaboración de las políticas.

Más recientemente la atención se ha centrado en los impactos y efectos que tienen las políticas en la gente, y en los problemas que pretendían resolver. Sin embargo no se ha prestado atención suficiente a la implementación de las políticas.   En relación con la agenda de las políticas públicas, hay que remitirse a los trabajos de March y Olsen que distinguieron los componentes de base presentes en todos los procesos de decisión ( problemas a resolver, soluciones actores y ocasiones favorables para tomar la decisión). 

Jones había planteado fases estructuradoras de las tareas de las distintas autoridades. Estas fases sucesivas eran: la identificación de un problema, la formulación de soluciones, la puesta en marcha del programa y la evaluación de la acción. A cada una le correspondía un sistema de acción, desempeñando actividades específicas por parte de la autoridad pública o los grupos de presión.

El trabajo de Jones abrió un abanico de estructuras complejas.

La fase de identificación de un problema se concreta en la elaboración de una agenda gubernamental que quedó integrada por cinco conceptos claves: la percepción de los sucesos; la definición de un problema; la agregación de intereses; la organización de las demandas; y la representación y acceso ante las autoridades públicas.

Estos elementos generaban una demanda de acción política que podían ser o no considerada por el gobierno. Pallares enfatiza, en cambio, en que se deben considerar algunos elementos para que integren la agenda, como el grado de crisis, el componente emotivo y su relación con las cuestiones de poder y legitimidad en la sociedad que afectan a un amplio número de personas.Un elemento adicional es que no toda la tensión debe centrarse en el problema sino que debe considerar que la acción a desplegarse esté legitimada en la sociedad.

El proceso de aplicación se sitúa de lleno en la esfera de acción del gobierno y conlleva su puesta en marcha mediante la gestión y la administración. Se debe considerar además aquí, el apoyo político con el que cuenta el órgano encargado de la ejecución, el respaldo que tiene tal política o tal órgano dentro de la opinión pública, así como las tareas específicas que desarrolla.

El proceso de evaluación esta referido a la estimación de los resultados de la política. Esta evaluación puede ser realizada por el poder judicial, el legislativo, defensor del pueblo e informalmente por los medios de comunicación, los grupos de interés y el mundo académico. De hecho, uno de los aspectos centrales que debe tenerse en cuenta -cuando se analiza la gobernabilidad de un sistema político- es la consideración de la política económica y los distintos procesos y medidas que la ponen en marcha como algo estrictamente integrante del procesos político.  Sin embargo, en la relación entre políticas públicas y gobernabilidad, hay que considerar a más de la perspectiva económica, el entramado institucional, la influencia internacional y los productos del sistema político que se refieren a las políticas sectoriales que representan las metas de las élites dirigentes y a las respuestas dadas a las mismas por parte de la sociedad.

Cabe subrayar por otra parte, que en el seno de estas políticas, la política económica desempeña un papel fundamental.   Un elemento clave en la formación de políticas públicas es la elaboración del presupuesto en la cual se evidencia la relación ejecutivo-legislativo, así como el papel e influencia de los grupos de presión.  

Hay que destacar que este esquema del proceso de las políticas y sus diversas etapas ya descritas, ocuparon un lugar preponderante durante buena parte de la década de los setenta y los ochenta. No fue sino hasta fines de la década de los ochenta, cuando algunos autores como Paul Sabatier (1988 y 1991) a menudo con la colaboración de Smith (1993), propusieron que la metodología del proceso de las políticas tenía serias limitaciones como base de la investigación y la educación. Sabatier planteó seis críticas al proceso de las políticas:

La primera crítica es que el modelo por etapas no es un modelo causal, es decir no se prestaba para indicar de que modo un etapa lleva a otra.  Además, no proporciona un base clara para probar las hipótesis empíricas, por lo tanto no esta dispuesto a ser confirmado. También, padece de una imprecisión descriptiva al plantear una serie de etapas. Además, sufre de un enfoque legalista, de arriba abajo.    Y finalmente, subraya inadecuadamente el ciclo de las políticas como la unidad temporal del análisis; en otras palabras, niega el concepto de un sistema de relaciones intergubernamentales, y no alcanza a proporcionar un vehículo adecuado para integrar los papeles de los análisis de las políticas a través del proceso de políticas públicas.

En justicia hay que precisar que Brewer no definió el proceso como un modelo, como afirma Sabatier, Brewer no afirmó que las etapas fueran unidireccionales ni que carecieran de capacidad de retroalimentación. Más bien consideraba que el proceso de políticas era como un dispositivo (una heurística en sí) que ayudaría a desagregar una red de las políticas públicas.

Según otros autores, las réplicas de Sabatier y Jenkins - Smith son de considerar, ya que explican cómo toman forma los nuevos programas, en el caso de una iniciación de la política, a través de la formación de "coaliciones de apoyo", que no buscan derrotar a los opositores de una determinada política sino más bien cooptarlos; al mismo tiempo ésto permite la categorización de los actores que intervienen en la iniciación de una política. En segundo lugar, se afirma que las investigaciones sobre políticas públicas podrían incorporarse fácilmente al proceso de las políticas. Por ejemplo las "comunicaciones sistemáticas distorsionadas" son una base para desarrollar una "racionalidad comunicativa", o lo que Lasswell originalmente llamó la función de la "inteligencia".

La pregunta central es si el esquema del proceso de las políticas es útil para llevar a las Ciencias Políticas hacia un conjunto de teorías orientadas por la política pública. En este caso, se plantea que se debe aceptar el proceso de las políticas con su limitado valor. Este es el enfoque holístico que se busca, para tal vez con tropiezos, acercarse a la "gran película".

Joan Subirats por otra parte, sostiene que el interés por la democracia radica básicamente en que ésta constituye una garantía de la libertad individual y que es una preocupación más reciente el estudio de las políticas públicas, sobre todo porque permite replantear elementos que habían sido no considerados, como es el caso de los rendimientos, la eficiencia y el control de la gestión gubernamental. La cuestión de eficacia buscaría explicar el cómo enfrenta un gobierno los problemas de la nación y la racionalidad de sus decisiones; en cambio que el control ciudadano partiría de la preocupación sobre quién formula verdaderamente las políticas públicas, el papel de las élites en este proceso y la importancia que pueden tener los procesos de elección como de participación ciudadana.Respecto a las fases de las políticas públicas, Subirats señala que el método, paso a paso, corre el riesgo de caer en el supuesto de que es un proceso ordenado y racional, mientras que algunas de las características de la elaboración de políticas públicas evidencia lo contrario. Por ejemplo, la solución para un grupo supone un problema para otro.

Así un número de problemas de políticas públicas se integrarían en la agenda como consecuencia de los intentos de implantar otras políticas, consecuentemente, la fase de implementación y la fase de elaboración de la agenda son mezcladas mutuamente. La evaluación de políticas se trataría como ligado a otros intentos de valorar y formular las próximas políticas. Por lo tanto la elaboración de políticas constituiría un proceso muy complejo sin principio ni fin, cuyos límites permanecen inciertos.

Subirats, en torno a las dificultades de evaluación de una política pública, nos remite a la discusión entre las contradicciones políticas y técnicas que requiere la misma, en el sentido que las condicionalidades políticas exigirían la mayor democratización en la elaboración de las políticas mientras que los componentes técnicos privilegiarían los conocimientos del "experto". "La dificultad de evaluar el proceso de políticas públicas no se convierte en la imposibilidad de sacar conclusiones.

Hay que resaltar que la mayoría de la gente quiere que la elaboración de política sea democrática, pero también quiere que sea inteligente. Los dos criterios exigen características contradictorias en la elaboración de las políticas públicas. Como ya se dijo el que la evaluación sea difícil y sin conclusiones no quiere decir que no haya que intentarla".

En cuanto al proceso de política pública, no podríamos comprender cómo funciona el sistema entero en la teoría de la verificación de Popper, pero con la ayuda de John Kingdon, tenemos una mejor idea de cómo funcionan las agendas y, cómo se presentan las alternativas a las política públicas. O con Lindblom, quien sostiene que el "conocimiento utilizable" o el "salir de paso" nos proporcionan una valiosa iluminación por si mismos. En conclusión, para qué desechar el esquema del proceso de políticas públicas, si no se tiene un enfoque más sólido en el cual confiar. Por tanto, se debe explotar y analizar a fondo el esquema del proceso de las políticas. De este modo, la perspicacia ciertamente operativa, como lo observó Lasswell, para lograr "una mejor inteligencia que conduzca a un mejor gobierno", es un alternativa aceptable.

Veamos ahora el concepto de los ocho pasos para el análisis de políticas públicas de Eugene Bardach.  El autor propone una técnica a la cual llama "el camino de los ocho pasos" con la que pretende sistematizar algunos elementos para el análisis de las políticas públicas y que se puede sintetizar, brevemente, de la siguiente forma:

La definición del problema

La definición del problema es, para el autor, un paso crucial, puesto que les permitiría a los encargados de la elaboración de las políticas una razón y un sentido de dirección para obtener evidencia e información. La primera información disponible proviene de los interesados en la elaboración de la política, constituye la "retórica del tema" y establece las perspectivas, enfoques y objetivos que tienen los actores institucionales y sociales sobre la política a elaborarse.

El autor recomienda concentrarse en un sólo problema con el fin de evitar la dispersión; considera que puede resultar útil pensar en términos de deficiencias y excesos, aunque esto no es necesario cuando el problema tiene que ver con aspectos como: la selección de alternativas bien estructuradas o la manera de lograr ciertos objetivos bien definidos.Un aspecto clave es la problematización sobre lo que se considera un "problema", puesto que este depende de la interrelación de varios elementos que difícilmente pueden ser generalizados, sin embargo, hay que recordar que la idea de un problema significa, por lo general, que la gente piensa que algo esta mal en la sociedad. Esta definición constituirá el punto de partida para la posterior definición de los objetivos de la política.

La definición del problema, según el autor, deberá incluir, en la medida de lo posible, una parte cuantitativa. En muchos casos, sino en la mayoría, estima, que incluso se debe "adivinar" las magnitudes en cuestión, crear rangos, así como estimaciones puntuales.En ocasiones, continúa, resulta útil hacer un diagnóstico de las supuestas causas y definirlas como problemas que deben mitigarse o eliminarse. Un caso especial de un problema es la pérdida de oportunidad. Los analistas de políticas, así como los tomadores de decisiones o los funcionarios, deben impedir que la definición del problema restrinja la búsqueda de oportunidades potenciales.

La definición del problema no debe incluir una solución implícita. Hay que limitar la definición del problema a una mera descripción y dejar abierta la búsqueda de soluciones.

Finalmente, Bardach señala que si la definición del problema que pretende mitigar la política se está haciendo en equipo, hay que buscar un consenso entre quienes participan del mismo.

Obtención de información

En el análisis de políticas públicas, según Eugene Bardach, el tiempo debe emplearse para pensar y obtener datos susceptibles de convertirlos en información. Se trata de recoger datos que puedan convertirse en conocimiento y procesarse como información.La información es necesaria para: evaluar la naturaleza y extensión de los trabajos que se están tratando de definir; evaluar las características particulares de la situación concreta de la política que se pretende estudiar y evaluar políticas que se han aplicado en situaciones similares.

Es importante pensar, antes de recolectar datos, lo que permitirá una recopilación más eficiente.La información permite: sustituir una decisión, por cualquier otra que se pudo haber tomado sin ella; la posibilidad de que la nueva decisión produzca, directa o indirectamente, un mejor resultado de política, en comparación con la que se hubiere dado con la decisión original; y, la magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente mejorado de la nueva decisión y el valor del resultado original.Para buscar información es importante seleccionar, comparar con los resultados probables de obtenerse, si no se dispone de dicho material.

La mejor práctica, plantea, es buscar y utilizar analogías. La búsqueda de información, a más de un interés analítico, tiene uno político. En ocasiones, resulta importante incluir la opinión de críticos potenciales a fin de evitar el argumento de que su perspectiva no fue considerada.Un objetivo más complejo constituye utilizar el análisis de políticas para mejorar una idea o decisión en el transcurso de su puesta en marcha.

La construcción de alternativas

Por alternativas en el análisis de políticas públicas, Bardach entiende los cursos de acción u opciones de política diferentes. Es decir, estrategias de intervención para solucionar o mitigar un problema.

En las últimas etapas del análisis, plantea el autor, que no es factible evaluar más de tres o cuatro posibilidades, pero al inicio, cree que es importante realizar una lista de todas las alternativas a considerar, aunque más tarde, haya que reorganizar y establecer una alternativa básica con una o más variantes secundarias.

En una primera aproximación al problema, Bardach sugiere que siempre debe incluirse la alternativa: "no emprender ninguna acción; dejar que las tendencias sigan su curso". Sin embargo, si la definición del problema es adecuada siempre existirán alternativas que permitirán acciones concretas. Es importante revisar las fuentes más comunes del cambio "natural" en el ambiente de la política pública, para así evaluar la posibilidad de un cambio en la magnitud del problema. Según el autor, estos pueden ser:

Los cambios antes y después de una elección


Los cambios en los niveles de desempleo y en la inflación.  La variación entre estrechez y holgura presupuestal de las organizaciones provocada por las políticas generales de impuestos y gastos.  Los cambios demográficos como la migración o abultamiento de poblaciones en ciertos grupos de edad.

Para Bardach resulta fundamental analizar la causa de los problemas, puesto que un buen esquema causal suele ser muy útil para sugerir los puntos de intervención. Se debe reducir y simplificar la lista de alternativas. La clave de la simplificación es distinguir entre una alternativa básica y sus variantes. El elemento básico, continúa Bardach, en muchas alternativas de política, es una estrategia de intervención como un fortalecimiento en la regulación, un subsidio o un incentivo fiscal que haga que la gente o las instituciones cambien su conducta. Ninguna estrategia de intervención directa puede mantenerse sola, debe ser implementada por una o varias organizaciones.

Cuando se necesite comparar muchas soluciones posibles, puede resultar útil establecer la diferencia entre una estrategia básica y sus variantes, basándose en los detalles de implementación.Alternativa no significa necesariamente que las opciones de política se excluyan entre ellas, e incluso algunas veces, no se estará completamente seguro de si las dos alternativas son o no mutuamente excluyentes.

La selección de criterios

Según Eugene Bardach, en el argumento de cualquier política, es útil imaginar que se tienen dos líneas discursivas, interconectadas pero separables: la analítica y la evaluativa. La primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones de las consecuencias que puede traer una decisión, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor.

El argumento analítico razonará si es probable que suceda X, Y o Z, pero en el evaluativo es donde se considerará si X, Y o Z son buenos o malos para enfrentar el problema.La selección de criterios se basa en la definición del problema y es un proceso continuo, el autor, establece algunos criterios evaluativos que se usan comúnmente en el análisis de políticas: El primero está relacionado con la eficiencia y tiene que ver con maximizar el bienestar de las personas como lo interpretan los propios ciudadanos. Maximizar los beneficios netos o maximizar la suma de las utilidades individuales es el enfoque típico del análisis costo-efectividad y de costo- beneficio.

Otro criterio evaluativo es el relacionado con la equidad, la igualdad, la justicia, aunque existen ideas opuestas o distintas sobre lo que pueden significar estos términos, resulta fundamental no sólo pensar en estas ideas, sino lograr que el público reflexione sobre ellas.Además el autor cita una serie de ideas acerca de los criterios evaluativos: "mercados libres", libertades económicas, libertades respecto al control estatal, igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresión, religiosa, buena vecindad, comunidad, etc. Cuando hay valores de por medio, como sucede en la selección de criterios, Bardach, sostiene que se deben considerar cómo ponderar los valores opuestos.

Hay dos enfoques de este problema. Uno de ellos consiste en dejar que los procesos gubernamentales y políticos existentes efectúen la ponderación. En el segundo enfoque el analista modifica por si mismo, aunque no reemplaza, la ponderación acordada por el empleador o cliente considerando una determinada concepción filosófica o política. Una variante de este enfoque incluye la idea de un proceso educativo. Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar a los actores políticos importantes a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podría llamar su atención. No todos los criterios que intervienen en un análisis son puramente prácticos y forman parte de la línea analítica. Esto tiene que ver con lo que le pasa a una alternativa con la política y los procesos de implantación. Los principales son: legalidad, viabilidad política, solidez en condiciones de implementación administrativa y perfectibilidad.

La proyección de resultados

Un quinto elemento, que plantea Bardach es el relacionado con la proyección de los resultados posibles o efectos que el analista u otros actores posibles, pueden considerar importantes.El autor considera que éste es el más difícil de los ocho pasos. Existen dificultades ocasionadas en la necesidad de proyectar el futuro.

Hacer una política, por consiguiente, impone una carga moral más pesada que lo que mucha gente esta dispuesta a aceptar. Por esto resulta importante recomendar políticas que obtengan los resultados esperados al menor costo posible. Para la proyección de resultados es importante contar con cierto tipo de información, ésta se obtiene de manera privilegiada si comparamos con los resultados de la aplicación de políticas análogas.Para la proyección de resultados resulta útil contar con modelos de la estructura causal. Además se requiere pensar no sólo en la dirección de los resultados, sino también en su magnitud.

En determinadas ocasiones, basta con un punto estimado de la mejor suposición, pero en otros casos debe proporcionarse un rango. Bardach señala que para no caer en el optimismo se deben estudiar sistemáticamente los posibles escenarios adversos. De igual manera aconseja imaginar como se actuaría si se estuviera en lugar del "otro". Muchas veces, los analistas deben preocuparse por situaciones no previstas, pero que pueden ser anticipables.6. Confrontación de costos y beneficiosBardach sostiene que existen ocasiones en las que es necesario valorar el análisis de costos y beneficios en cada una de las alternativas. La más común es la transacción que se da entre dinero y el bien o servicio que recibe alguna proporción de la población. Otra es ponderar los costos generados privadamente en relación con los beneficios sociales generados.

Hay ocasiones en que los costos y beneficios no son medibles, en sentido estrictamente monetario, en cuyo caso es importante realizar un análisis del "mínimo aceptable" Por ejemplo si se esta planeando una política de seguros una típica pregunta podría ser ¿ cuánto vale la vida de una persona?. Otra aplicación útil del mínimo aceptable o punto de inflexión, concierne a la incertidumbre sobre el futuro. A veces, el objetivo final de un análisis no es una recomendación o un conjunto de intercambio de valores, sino una jugada bien estructurada, para el cual el decisor debe hacer una elección. Por ejemplo, construir una carretera siempre y cuando el número de usuarios vaya ser...Un error común al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en términos de alternativas y no de resultados esperados.  

Bardach dice que aunque no sea el analista quién tome la decisión final es importante tomar una, esto permitirá revisar con que profundidad se han realizado los pasos anteriores.

Sintetize el proceso de decisión 

Finalmente, el autor señala que es importante sistematizar el proceso desarrollado. Considerar que este pueda ser lo suficientemente lógico y fluido como para que sea asumido por los decisores políticos o por quienes van a financiar la implementación de la política.

 

EL PROBLEMA DE LAS AGENDAS

 

Otro aspecto significativo en el estudio de las políticas públicas es la cuestión de las agendas, intentando responderse a algunas preguntas tales como ¿de qué manera un problema social o económico llega a convertirse en un tema de la agenda pública?  ¿cómo se construye la agenda de gobierno?  ¿qué relación tienen la agenda ciudadana (los problemas que los propios ciudadanos perciben como urgentes), con la agenda de prensa (los problemas públicos que los medios de comunicación subrayan como urgentes) y con la agenda de gobierno (los problemas públicos que la autoridad prioriza como urgentes, en función de sus propias definiciones y recursos)?

El problema no solo toca a la eficacia de la democracia -cuestión que la Ciencias Política tradicional puede hoy analizar con lujo de detalles conceptuales y teóricos- sino cuestiona el proceso mismo de la toma de decisiones al interior de las estructuras de gobierno.  ¿Quién construye la agenda de gobierno?  ¿a qué prioridades obedece la agenda de gobierno en cada momento del proceso político? ¿cómo se sustenta la continuidad de la agenda pública o de gobierno, cuando las presiones sociales intentan introducir una agenda ciudadana distinta de aquellas prioridades "gubernamentales"? 

La construcción de la agenda (agenda setting) no es solo una cuestión de Comunicación Política, sino que también es un tópico de la Ciencia Política y del tema de las Políticas Públicas, sobre todo si se considera que los Estados y los gobiernos modernos no pueden eludir el rol influyente y a veces decisivo, de los medios de comunicación en la determinación de las prioridades que se discuten en el espacio público.

 

LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS

 

Donald van Meter y Carl van Horm definen que : "La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por traducir las decisiones en propuestas operativas, cómo los esfuerzos prolongados para realizar los cambios grandes y pequeños, ordenados por las decisiones políticas". Para Wiliams en cambio "...en su forma más general, una investigación sobre la implementación... pretende establecer si una organización es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y si puede motivar a los operadores de manera tal que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de la organización".

De las nociones expuestas podemos identificar tres elementos que resultan fundamentales en la fase de implementación de las políticas.

El primero hace relación con la determinación de objetivos y metas por parte de los decisores políticos. Si bien algunos autores consideran que los mismos deben ser fijados o establecidos por las autoridades o los responsables del poder público, otros plantean que, en la definición de objetivos y metas de una determinada política, es fundamental la participación de la sociedad civil, lo que permite legitimidad a la política e incluso puede significar nuevas posibilidades para su implementación.

Un segundo elemento tiene que ver con la existencia de un marco legal y reglamentario que posibilite la implementación de la política, aunque hay ocasiones en que de los objetivos que se planteen, puede deducirse la necesidad de reformas legales e incluso la creación de nuevas disposiciones jurídicas. En todo caso, es necesario considerar que la política que se diseñe no contradiga el ordenamiento constitucional existente.

Por último, un aspecto básico es la existencia de los recursos financieros, humanos y técnico-materiales que permitan llevar adelante la política que se vaya a implementar. En este sentido las dificultades que pudieran presentarse en el proceso mismo de la implementación estarán íntimamente ligados a cómo se resolvieron o enfrentaron previamente los elementos que hemos descrito. Cabe destacar, que generalmente, los mayores esfuerzos políticos y organizativos se concentran en el proceso de creación de la política y por tanto del establecimiento de objetivos.

Se parte del falso criterio que una vez que se han tomado decisiones sobre determinada política, estas tienen que ser implementadas, y que, además existen los controles institucionales que permitan su fiscalización. La experiencia empírica sin embargo nos demuestra, que si no se atiende específicamente la fase de implementación, es muy posible que éstas nunca se ejecute realmente o que sus resultados sean deficitarios en función de los objetivos planteados inicialmente.

Un problema adicional para el estudio de la implementación de las políticas es que frecuentemente, resulta difícil identificar los actores más relevantes, establecer variables para la medición, analizar las decisiones y su respectivo contexto administrativo y por último hacer un análisis completo de la administración exige que se preste atención a una multiplicidad de acciones durante períodos prolongados, lo cual supone un enorme despliegue de tiempo y recursos.

Estos elementos han llevado a conclusiones apresuradas o superficiales como las que plantea Smith, quien afirma que la implementación constituye un problema exclusivo de las naciones del Tercer Mundo, en las que diversos intereses privados pretenden impedir que una burocracia asediada implemente las políticas públicas. Donald van Meter y Carl van Horm sugieren que es necesario distinguir entre implementación, ejecución o desempeño y el impacto de la política.

Estos son conceptos diferentes aunque estén interrelacionados. El estudio del impacto se ocupa de las consecuencias de la aplicación de la política. El desempeño, en cambio, presta atención al conjunto de factores que inciden en la prestación de servicios públicos y que constituye uno de los elementos que va a determinar el impacto de las políticas. Como lo señala Dolbeare, los estudios sobre el impacto se preguntan ¿qué ocurrió?, en tanto que en los estudios sobre la implementación, la interrogante es ¿por qué ocurrió de esta manera?. Algunos servicios pueden llegar efectivamente a su destino sin tener ningún impacto sustancial en el problema que, se supone, atiende la política. En consecuencia, el buen desempeño del programa es una condición necesaria pero no suficiente para la conexión de los resultados definitivos.

 

Los fundamentos de una perspectiva teórica en materia de implementación

 

Pressman y Wildavsky, a inicios de la década de 1960, señalaron esta ausencia de un marco teórico sobre la implementación de las políticas públicas, sin embargo, reconocieron la existencia de aportes en las ciencias sociales que no pueden ser desconocidos; mencionaron por ejemplo, los estudios sobre las teoría de las organizaciones, en especial aquellos que se han preocupado del control y del cambio organizacional.

De igual manera, hicieron mención de diversos estudios sobre las relaciones intergubernamentales y los relacionados con los impactos de las decisiones judiciales. Sin lugar a duda, los escritos sobre el cambio y el control en las organizaciones son los que mayores contribuciones teóricas aportan al proceso de implementación de las políticas.

Un análisis profundo sobre la teoría de las organizaciones es el de Kaufman (1971) que, después de examinar varios factores relacionados con las limitaciones de recursos, los costos irrecuperables, los beneficios colectivos de la estabilidad, entre otros, intentó encontrar los impedimentos para la innovación de la estructura en las organizaciones, y llegó a la conclusión de que la mayoría de las organizaciones "son prisioneras del presente y se muestran generalmente incapaces de cambiar el futuro que las amenaza con la destrucción si no se transforman".Otro de los temas, que han sido motivo de investigación, es el del control. Así Wilensky enfatiza en dos aspectos, el primero relacionado con el cumplimiento de tareas y el segundo con el acatamiento de las normas de la organización; mientras que para Anthony lo esencial del proceso de control radica en la obtención y uso eficaz de recursos, así como en el cumplimiento de objetivos de la organización.

Por último, E. Etzioni señala que el propósito de los procesos de control en las organizaciones, es asegurar que las reglas sean obedecidas y las ordenes cumplidas.

En síntesis, puede concluirse que los procesos de control están en directa relación con la obtención de los resultados propuestos por la organización, con la mayor eficiencia y eficacia. El cumplimiento de las normas organizacionales constituyen el elemento objetivo, en tanto que, aspectos como el liderazgo, las relaciones humanas y los incentivos son o pueden ser el componente subjetivo que contribuyen al proceso de control.  Etzioni plantea también que se requieren distintos sistemas de acatamiento y obediencia, entre los que señala, el poder coactivo, relacionado con el uso de sanciones; el poder normativo que consiste en la asignación y manipulación de recompensas o privaciones simbólicas y, por último, el poder remunerativo, es decir, la distribución de recursos materiales tales como salarios, comisiones, ganancias adicionales y servicios.

Sin embargo Etzioni, al igual que Weber no considera que el papel que ejercen los funcionarios intermedios puede influir decisivamente en el desempeño de las organizaciones. En los Estados modernos, las fronteras entre políticos y burócratas se vuelven cada vez más confusas ya que no resulta fácil distinguir roles reales, basándose en lo formalmente establecido, en los procesos de toma de decisiones. Esa descripción se acerca a la de Donsire quien habla de "equilibrio de tensiones, inherentemente inestable".  El punto de conexión de ese "equilibrio inestable" son o pueden ser los productos de esa administración, los resultados de la interacción entre política y administración. Se trata, pues, de un enfoque de Ciencia Política que pretende alejarse del método formal - institucionalista, sustituyéndolo con una aproximación más empírica.

Por tanto, la problemática de las políticas públicas entiende la política como acción y no tanto como estructura.

Las cuestiones básicas del planteamiento son: ¿qué están haciendo los poderes públicos?, ¿por qué lo están haciendo?, ¿qué consecuencias tienen sus acciones sobre la realidad social? Esto hace referencia a lo que Dye resume en dos palabras "los gobiernos eligen hacer o no hacer". Interesan los actores y sus características políticas y organizativas, pero no en si mismos, sino en su relación con la elaboración de la agenda de actuación de los poderes públicos en su influencia en la toma de decisiones o su implementación y evaluación de esas políticas.

Este campo de análisis permite considerar la importancia del concepto gestión pública, este concepto pretende integrar técnicas gerenciales propias del sector privado o identificar los parámetros de rendimiento de esa misma acción. Se trata de reconstruir procesos de actuación de los poderes públicos, de examinar alianzas, relaciones y conflictos entre actores presentes en el proceso político. Los actores no son vistos a partir de condiciones genéricas, sino en relación a su concreta actuación en el desarrollo y materialización de un programa de acción determinado.

Un punto de partida para la elaboración del marco teórico es la política misma que establece los objetivos y metas. Como lo dicen Lowi y Froman, el proceso de implementación variará de acuerdo con las características de la política a ponerse en práctica.Los autores clasifican las políticas de acuerdo con dos características distintivas: la magnitud del cambio requerido y el grado de consenso en torno de las metas por parte de los participantes en el proceso de implementación. Los cambios graduales acumulativos tienen mayor posibilidad de producir respuestas positivas que los cambios drásticos; además, el proceso de implementación está influido por la magnitud del cambio en las organizaciones.

En torno al consenso, es importante considerar el grado de participación de los subordinados o de los responsables de la aplicación de la política en la elaboración de la misma. La participación favorece que exista un espíritu de equipo, mayor compromiso, mejor comprensión de las razones para introducir un cambio, reducir la resistencia al cambio y evita que los subordinados se opongan a cualquier iniciativa que se haya realizado exclusivamente por parte de los superiores.

A pesar de los elementos planteados, no sólo la participación asegura el consenso sobre las metas de la política, como tampoco el consenso resuelve todos los problemas inherentes a la implementación.No hay que sorprenderse si los grandes cambios provocan consensos menores, así como cambios menores concitan consenso alto (incrementalismo). Aunque esto puede asumirse como la regla general, pueden existir, como excepciones, momentos en que los grandes cambios obtengan consensos altos y que cambios menores susciten consensos bajos. La hipótesis que es posible plantear aquí consiste en que la implementación tendrá éxito cuando sólo se requieran cambios marginales y cuando el consenso en torno a las metas sea alto. Se puede afirmar que las políticas que busquen grandes cambios y obtengan alto consenso serán implementadas con mayor éxito que las que provoquen cambios menores con escaso consenso.

En definitiva, el consenso en torno a las metas ejerce una mayor influencia sobre el proceso de implementación que el elemento del cambio.   Finalmente, Donals van Meters y Carl van Horm postulan un modelo de implementación de las políticas en la que, a través de la existencia de seis variables, intentan definir los vínculos entre la política y su desempeño. Veamos cada una de estas variables.

La primera variable busca establecer los indicadores que permitan medir el grado de cumplimiento de las normas y objetivos de una determinada política pública.

Los estándares y los objetivos están contenidos en las metas generales enunciadas en la decisión política. En ciertos casos, estas normas y objetivos aparecen claramente estipulados y son fácilmente medibles (creación de empleos), en otras es mucho más difícil identificar y medir el desempeño, lo cual puede deberse a la extensión de programa o a la naturaleza compleja y de largo alcance de sus metas.

El estudio de la implementación puede realizarse o valorarse en relación con las metas.

Para determinar los estándares y objetivos se puede recurrir a las declaraciones de quienes elaboran las políticas, las cuales se encuentra determinadas en diversos documentos, reglamentos o lineamientos del programa, en los que se establece los criterios para la evaluación de la política. En algunos casos, los estándares y los objetivos de la política tendrán que ser construidos por el propio investigador.

Una segunda variable es o  puede ser, la relacionada con los recursos de la política, que tiene que ver con los insumos necesarios, fondos u otros incentivos para facilitar la implementación.

La tercera variable de este modelo tiene que ver con la comunicación entre las organizaciones y la actividades para obligar a la acción, lo cual exige no sólo claridad sobre los objetivos y metas sino, además, exactitud en la información y funciones que deben desarrollar cada uno de los encargados de implementar la política.

Frecuentemente el éxito de la implementación requiere mecanismos y procedimientos institucionales que permitan a las autoridades incrementar la probabilidad de que los responsables de la implementación (asesoría técnica, disposiciones, sanciones y participación) actúen de acuerdo con las normas y los objetivos de la política.

La cuarta variable tiene que ver con las características de las instancias responsables de la implementación y que puedan influir en el desempeño de la política, tales como: la competencia y el personal; el grado y tipo de control de las decisiones y de los procesos de las subunidades; los recursos políticos y la vitalidad de la institución encargada de la implementación; el grado de comunicación abierta que existe y, por último, los nexos formales e informales de la instancia responsable de la implementación con quienes elaboraron la política.

Una quinta variable propuesta es la relacionada con las condiciones económicas sociales y políticas, que están constituidas por todas las influencias del entorno: recursos económicos, efectos políticos de la aplicación de la medida, estado de la opinión pública, grado de consenso en las élites políticas y posición de los diferentes actores sociales directamente involucrados en la aplicación de la política pública.

La última variable intenta analizar la actitud de los encargados de la implementación, el grado de conocimiento de la política, el nivel de aceptación y de intensidad que tiene la política que se ha decidido en las instancias encargadas de la implementación de la misma.

Estos seis elementos del modelo se interrelacionan, jugando un papel central los recursos que pueden motivar una adecuada comunicación y legitimar la obligatoriedad de las políticas. Al mismo tiempo esta expectativa de alcanzar recursos puede promover la participación, como el apoyo o la animadversión a las políticas. Se insiste en el grado hasta el cual los estándares y los objetivos de la política son transmitidos con claridad y exactitud a los encargados de la implementación; así como también, en que el éxito de la implementación depende de la capacidad que tenga la organización responsable para realizar su labor. La capacidad para implementar políticas puede verse entorpecida por factores tales como la sobrecarga de trabajo y la preparación deficiente del personal, la insuficiencia de información y de recursos financieros, las restricciones del tiempo. La implementación corre también el riesgo de fracasar si los responsables rehusan a hacer lo que se espera de ellos, ( atenta a sus valores, intereses o procedimientos interiorizados ).

 

ALGUNAS CONCLUSIONES CRÍTICAS

 

Un primer elemento de debate consiste en la ubicación misma de las Políticas Públicas.

Como hemos revisado, algunos autores, especialmente los iniciadores de las "ciencias de las políticas" pretendían una disciplina multidisciplinaria que permitiera aplicar los conocimientos técnicos a la elaboración , ejecución e implementación del proceso de las políticas. Sin embargo, estos mismos reconocen que no se debe confundir a la ciencia política, cuyo objeto de estudio son las relaciones de poder, con las "ciencias de políticas" que se encargan del estudio de la "teoría general de la elección"; incluso algunos autores contemporáneos la distinguen de la misma administración pública, que tiene una dimensión más operativa.

En definitiva, las ciencias de las políticas pueden ser asumidas como un constructo teórico que pretende superar la división entre los decisores políticos y los encargados, tanto de la elaboración como, de la administración e implementación de las políticas. Además, en los últimos años, de manera particular en América Latina, se presenta como retórica política que busca justificar los procesos de reforma y modernización del Estado.

En segundo lugar, respecto a la definición de las políticas públicas también existen varias posiciones, desde aquellas que plantean que son todos los flujos que provienen desde el régimen político hacia la sociedad, hasta los que consideran que un gobierno por políticas públicas implicaría ciertas características y un proceso "racional" en la elaboración, ejecución e implementación de una determinada política. Desde nuestro punto de vista, la primera definición permite entender de mejor manera el proceso de elaboración de políticas en nuestros países, en los que intervienen una serie de factores, actores y el principal elemento para su establecimiento es su legalidad, sin importar, en muchos casos, ni el proceso ni la posibilidad de su realización.

No es la primera vez en nuestro país, ni  en el continente latinoamericano que se habla de Modernización y Reforma del Estado, por lo que resulta fundamental caracterizar los elementos que constituirían dicha modernización. Más allá del debate académico, el discurso modernizador pretende redefinir la relación público-privado; la nueva direccionalidad apunta a establecer como principio la no intervención del Estado en actividades que puedan ser realizadas por el sector privado.

En este sentido, el discurso de las políticas públicas aparece en el marco de lo que se ha dado en llamar la "racionalización" de las actividades del estado. "En este sesgado proceso de modernización, las privatizaciones implicarían apenas un traslado de propiedad del sector público al sector privado, sin reconocer que detrás de este proceso se desatan transformaciones de las relaciones sociales que afectan la distribución del poder, incidiendo en sus vivencias económicas, societales y culturales".

En cuarto lugar, el discurso de las políticas públicas y los "paradigmas de políticas" ponen en el centro de la discusión tanto las posibilidades de elección de los ciudadanos, como la probabilidad de realización de un proceso totalmente racional e institucionalizado. Sin embargo, al revisar el caso latinoamericano, es necesario tomar en cuenta el análisis que realiza Guillermo O’Donnell sobre "la otra institucionalización". Este autor señala que generalmente cuando se estudia los procesos de democratización de América latina se recurre a comparaciones con "antiguas poliarquías" y se plantea que el principal problema consiste en nuestra falta de institucionalización, sin embargo O’Donnell no considera que sea un "problema" de nuestras democracias la falta de institucionalización.

Sostiene que existen dos instituciones extremadamente importantes, la una formal, cuyo eje central son las elecciones; y la otra "institución es informal", permanente y ubicua: el particularismo (o clientelismo , en sentido amplio). El particularismo coexiste actualmente en incómoda tensión con y dentro de las instituciones y reglas formales de lo que O’Donnell denomina el complejo institucional de la poliarquía.O’Donnell reconoce que el establecimiento de la democracia es el resultado de procesos que llevaron siglos en el cuadrante noroeste del planeta y que se materializaron a través de un complejo institucional: conjunto de reglas e instituciones, muchas de ellas organizaciones complejas, explícitamente formalizadas en Constituciones y legislación auxiliar.

Pero en otras latitudes del planeta, como en América Latina, las reglas informales, como el clientelismo, son ampliamente compartidas y están profundamente arraigadas; en este caso son estas reglas las que están altamente institucionalizadas, no las formales, por lo que es primordial establecer la relación entre reglas y el comportamiento de los actores. El particularismo resulta entonces un importante componente del régimen político de estas democracias, entendiendo que el régimen es "el conjunto de patrones efectivamente prevalecientes, no necesariamente formalizados desde el punto de vista legal , que establece las modalidades de reclutamiento y accesos a los roles gubernamentales y los recursos previsibles que forman la base de las expectativas de accesos a tales roles".

Esto contradice el criterio de que las políticas públicas sean un proceso racional, según el autor, la falta generalizada de controles protege y realimenta viejas prácticas autoritarias; además se materializan intereses altamente organizados y económicamente poderosos, que son determinantes en la elaboración, implementación evaluación y control de gestión de las políticas.

En quinto lugar, recordemos que otro elemento que contradice el proceso de las decisiones y reduce la probabilidad de elecciones racionales en nuestras democracias constituye el peso decisivo y el papel de los organismos internacionales, que en las actuales condiciones de globalización se han convertido en decisores que subordinan los procesos locales y que incluso llegan a relativizar el criterio de soberanía sobre el cual se han construido nuestros países.

En palabras de Andrés Perez Baltodano "la globalización destruyó la correspondencia entre el tiempo y el espacio que las ciencias modernas han dado por sentados e invalidó la noción de soberanía como la delimitación de fenómenos políticos dentro de límites geográficos que contienen una historia nacional . Según Giddens, la globalización trajo consigo el desarraigo del sistema social. Con este término Giddens designa el desprendimiento de las relaciones sociales de sus contextos locales de interacción y su reestructuración sobre tramos indefinidos de tiempo y espacio. La globalización en otras palabras, ha atravesado los muros de los estados soberano, vinculando los procesos políticos nacionales con fuerzas y procesos internacionales.

El resultado de esta penetración es la restructuración de procesos nacionales políticos en un plano supranacional."En este sentido la posibilidad de políticas públicas, especialmente en ciertas áreas como la política económica o la política social, no responden a lógicas nacionales y por tanto los decisores o "hacedores de política" no parten del análisis de los problemas locales, ni de las alternativas que pudieran desarrollarse frente a los mismos sino que están condicionados por " la dinámica imperante de la globalización".

En sexto lugar, en el discurso de las Políticas Públicas, es importante reconocer la intencionalidad de que en la elaboración e implementación de políticas se conjuguen la creatividad, la especificidad, la multidisciplinaridad y el concurso de los actores intervinientes en la definición de una política determinada, sin embargo al no considerarse los marcos más estructurales y culturales se relativiza también el papel de las decisiones e intenciones individuales.7.- Respecto a los distintos enfoques enunciados sobre las políticas públicas nos parece importante considerar el punto de vista de los actores involucrados en el establecimiento de una política, incluso en los casos que se alude "razones de Estado", siempre existe a más de los actores institucionales otros que participan en la definición de la misma.

Ahora, la participación no garantiza que existan mecanismos simétricos en la toma de decisiones, en muchos de los casos, más bien la presencia de la oposición, legitima la definición, que siempre se resolverá en función de la correlación de fuerzas políticas, en la que a su vez cuentan los factores de poder que controle cada uno de los actores intervinientes en la elaboración o implementación de la política. En esta misma línea de reflexión resulta más útil la tipología ensayada por Richardson sobre las políticas públicas, en las que se opone a los planteamientos "racionalistas" e incluso incrementalistas y más bien contempla si en la fijación de una política ,el gobierno actúa anticipándose o reaccionado frente a la respuesta de los actores sociales, de igual manera considera si en el establecimiento de la política se generaron procesos de consenso o de imposición.

Como octavo punto de conclusión, en torno a las fases de las políticas públicas, es importante una lectura en su contexto histórico, puesto que, si bien es posible encontrar elementos generales en el proceso de una política (definición del problema, información y construcción de alternativas, decisión, implementación, evaluación, retroalimentación ,etc), estos se hallan en directa relación con influencias provenientes del medio ambiente externo, en el cual priman los criterios políticos.

Es evidente hoy que uno de los ejes del discurso modernizador consiste en plantear una especie de asepcia técnica que aparentemente no tiene un correlato político y que juega como retórica en la legitimación de "únicas salidas", para decirlo en términos de Habermas la política y por tanto su proceso decisional se vuelve un problema técnico.

Una tensión que se desarrolla en el discurso de las políticas públicas es la que se presenta entre la necesidad de un "proceso técnico" de elaboración de las mismas y la participación de los actores en la toma de decisiones, según algunos autores estos son elementos contradictorios que dificultan las diferentes fase de las políticas públicas. Aunque hoy crece el consenso sobre la importancia de la participación de los actores en la definición de las políticas, también debemos considerar, que muchas veces, este discurso participacionista se agota en el involucramiento sólo en la fase de ejecución de las políticas, concentrando la decisión y el control en esferas institucionales. La posibilidad de una profundización democrática radica precisamente en la socialización de los diferentes mecanismos que configuran el poder.

Por último, el discurso de las políticas públicas difícilmente puede tener una direccionalidad en sí mismo, la existencia de múltiples criterios en ocasiones contradictorios, así lo demuestran, por lo que resulta fundamental encontrar una perspectiva teórica y política que superando las visiones instrumentales del discurso modernizador, permita una política pública que tenga por objetivo la dignidad de los seres humanos y el reencuentro de la teoría y la práctica.

 

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